Ostatnie zmiany w projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenie prawa są bardzo znaczące. Podstawowa zmiana, widoczna na pierwszy rzut oka, nastąpiła w tytule. Obecnie mamy do czynienia z projektem ustawy o ochronie sygnalistów, a nie o ochronie osób zgłaszających naruszenie prawa.
W związku z tym, że powszechnie przyjęło się używać określenia „sygnalista” zamiast „zgłaszającego naruszenie”, zmiana nazwy wydaje się dobrym rozwiązaniem. Pozwoli to także łatwiej i szybciej zidentyfikować akt prawny przeciętnemu obywatelowi, który będzie zainteresowany tym tematem. Poza tym termin „sygnalista” funkcjonuje już w powszechnym dyskursie i jest szeroko znany w społeczeństwie.
Rozszerzono ponadto zakres ustawy. Na jej podstawie będzie można dokonać zgłoszenia dotyczącego nie tylko prawa pracy, ale też korupcji, handlu ludźmi, a także wolności i praw człowieka i obywatela. To pozytywna zmiana. Niewątpliwie osoba, która dokonuje zgłoszenia i przekazuje informacje o naruszeniu prawa w tych dziedzinach, zasługuje na ochronę prawną. Korupcja czy też handel ludźmi są bowiem przestępstwami, które zasługują na szczególne potępienie. Prawa i wolności określone w Konstytucji RP to m.in. godność (art. 30), prawa mniejszości narodowych i etnicznych do zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury (art. 35 ust. 1), zakaz tortur, nieludzkiego traktowania i karania (art. 40), nietykalność osobista i wolność osobista (art. 41 ust. 1) czy też humanitarne traktowanie osób pozbawionych wolności (art. 41 ust. 4) i prawo do obrony w postępowaniu karnym (art. 42 ust. 2). Niewątpliwie te prawa i wolności zasługują na zwiększoną ochronę prawną.
Ochrona sygnalisty
W projekcie po zmianach został ponadto określony moment przyznania ochrony sygnaliście. Sygnalista będzie podlegał ochronie od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. Ochrona zatem nie będzie przysługiwała od momentu wydania zaświadczenia. Nie będzie już konieczności uprawdopodabniania zgłaszanego naruszenia ani składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdziwych informacji. Obowiązkiem organu publicznego, do którego będzie należało podjęcie działań, ma być wydanie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania, zaświadczenia, że sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2. Organ będzie wydawał ten dokument na wniosek sygnalisty. Po zmianach w projekcie przepisy nie będą już zobowiązywały organu do obligatoryjnego wydawania zaświadczenia, po uprzednim przyjęciu oświadczenia zgłaszającego o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań.
Zaświadczenie będzie miało charakter deklaratoryjny, a więc będzie potwierdzało fakt bycia sygnalistą tylko na podstawie dokonanego zgłoszenia. Warunkiem przyznania ochrony będzie więc dobra wiara sygnalisty, który miał prawo sądzić, że informacja, którą zgłasza lub ujawnia publicznie, jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego oraz że stanowi informację o naruszeniu prawa.
Ponadto zgłoszona informacja będzie musiała być uzyskana w kontekście związanym z pracą. Przez kontekst związany z pracą należy rozumieć przeszłe, obecne lub przyszłe działania związane z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego, stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług albo pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu bądź pełnienia służby w podmiocie prawnym. Przepisy będą przewidywały ochronę, jeśli w ramach tych działań uzyskano informację o naruszeniu prawa oraz istnieje możliwość doświadczenia działań odwetowych.
Organ zatem będzie przed wydaniem zaświadczenia weryfikował tylko dwie przesłanki wymagane do nadania statusu sygnalisty, a mianowicie: czy informacja dotyczy naruszenia prawa oraz czy została uzyskana w kontekście związanym z pracą. Nie jest bowiem wykluczona możliwość, że przekazane zgłoszenie nie wskazuje na naruszenie prawa, zawiera tylko informacje o charakterze plotkarskim, towarzyskim czy też jest tylko wyrazem frustracji piszącego. Ale nie zmienia to podstawowej zasady, że należy przyjąć domniemanie, w myśl którego ochrona sygnalisty przysługuje do czasu udowodnienia, że zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 6 projektu ustawy. Domniemanie to ma więc charakter wzruszalny, można je podważyć.
Utrata ochrony
Prawidłowo zgłoszona informacja podlega ochronie, ale ochrona może zostać utracona, jeśli w trakcie oceny zgłoszenia zostanie ustalone, że informacje nie mają charakteru naruszenia prawa lub gdy zgłoszenie opiera się na świadomie fałszywych oświadczeniach. Jednak nawet jeśli okaże się, że zgłoszenie zawiera informacje, które później nie zostaną potwierdzone, a zgłoszenie zostało dokonane w dobrej wierze, ochrona ma zastosowanie.
Ochrona rozpoczyna się od chwili zgłoszenia. Wtedy też mogą nastąpić pierwsze działania odwetowe. Natomiast określanie momentu zakończenia ochrony nie wydaje się zasadne. Pewne działania pracodawcy mogą bowiem zostać uznane za działania odwetowe nawet w dłuższej perspektywie czasowej (np. 10 lub 20 lat), jeżeli będzie można wykazać związek przyczynowy działań odwetowych ze zgłoszeniem. Zmiana tożsamości pracodawcy (w formie np. przekształceń spółek prawa handlowego, przejścia zakładu pracy na podstawie art. 231 kodeksu pracy) nie oznacza, że automatycznie działania nie będą kwalifikowane jako odwetowe. Konieczne, ale zarazem wystarczające, będzie ustalenie związku przyczynowego ze zgłoszeniem.
Wydaje się więc, że ochrona nie będzie ustawała tak długo, jak długo będzie można wykazać związek przyczynowy między działaniem a zgłoszeniem i tym samym zakwalifikować działania jako odwetowe. Natomiast poszczególne działania odwetowe ulegną przedawnieniu zgodnie z regułami dotyczącymi tych działań. Na przykład rok od czasu, gdy pokrzywdzony dowiedział się o osobie sprawcy przestępstwa z oskarżenia prywatnego, nie później jednak niż z upływem trzech lat od czasu jego popełnienia (art. 101 par. 2 kodeksu karnego).
Niezmiernie ważne jest to, że podmiot prawny nie będzie miał obowiązku wydawania zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zgłoszenia (będzie to obowiązek organu właściwego do podejmowania działań następczych). Spoczywać będzie na nim tylko obowiązek potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia w terminie siedmiu dni. Wydaje się jednak, że procedura wewnętrzna może przewidywać możliwość wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zgłoszenia.
Odszkodowania i inne roszczenia
Po poprawkach do projektu wprowadzono metodę obliczania 50 osób wykonujących pracę zarobkową w podmiocie prawnym – tylko takie podmioty mają obowiązek wprowadzenia procedury wewnętrznej. Obowiązywać będzie definicja zawarta w ustawie o związkach zawodowych. Pracowników lub osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy będzie trzeba zliczać w przeliczeniu na pełne etaty. Liczba 50 osób wykonujących pracę zarobkową na rzecz podmiotu prawnego będzie brana pod uwagę według stanu na 1 stycznia lub 1 lipca danego roku.
Doprecyzowano termin „odszkodowanie w pełnej wysokości”. Sygnalista (wobec którego dopuszczono się działań odwetowych) będzie miał prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż dwunastokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego do celów emerytalnych w Monitorze Polskim przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, stosowanego od II kw. każdego roku przez okres jednego roku. Wysoka wartość odszkodowań wynika z tego, że w orzecznictwie przypisuje się odszkodowaniu charakter kompensacyjno-sankcyjny. A w piśmiennictwie przypisuje się odszkodowaniu cztery funkcje: kompensacyjną, socjalną (inaczej alimentacyjną), represyjną i odstraszającą (prewencyjną). Odszkodowanie będzie pełniło wobec podmiotu rolę sankcji za dokonanie działań odwetowych wobec sygnalisty. Ponadto zrealizuje funkcję profilaktyczną mającą na celu powszechną ochronę sygnalistów przed działaniem odwetowym. Niezależnie od możliwości dochodzenia odszkodowania sygnalista nadal będzie mógł dochodzić zadośćuczynienia na podstawie kodeksu cywilnego.
Niezależnie od rodzaju podjętych działań odwetowych sygnalista zawsze będzie miał prawo dochodzenia w postępowaniu cywilnym roszczeń z art. 14 ustawy – zadośćuczynienia i odszkodowania. Natomiast poszczególne działania odwetowe mogą być same podstawą do innych roszczeń, np. odszkodowania za mobbing na podstawie art. 943 par. 3 i 4 kodeksu pracy. Część działań odwetowych może stanowić przestępstwo – wtedy powinno nastąpić złożenie zawiadomienia do prokuratury lub sporządzenie oskarżenia prywatnego.
W przypadku dochodzenia wielu roszczeń w postępowaniu przed sądem cywilnym będzie można dokonać ich połączenia w jedną sprawę na podstawie art. 219 kodeksu postępowania cywilnego.
Po zmianach w projekcie rozszerzono system nieodpłatnych porad prawnych o udzielanie pomocy sygnalistom – poprzez dodanie przepisu zmieniającego ustawę z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 945). Ta zmiana pozwoli sygnaliście skorzystać z nieodpłatnego systemu porad prawnych. A jak podaje Ministerstwo Sprawiedliwości: w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej funkcjonują punkty z dyżurami specjalistycznymi, na których przyjmują profesjonaliści ze szczególnym doświadczeniem w danej dziedzinie. Dyżury specjalistyczne mają na celu wykorzystanie wiedzy i doświadczenia profesjonalistów systemu oraz zapewnienie kompleksowej pomocy na terenie całej Polski, dzięki możliwości skorzystania z porady zdalnej.
Zgłoszenia anonimowe
Podmioty prawne, rzecznik praw obywatelskich i organy publiczne będą same decydowały o możliwości przyjmowania zgłoszeń anonimowych. Projektodawca nie narzucił odgórnego obowiązku przyjmowania takich zgłoszeń, pozostawiając swobodę decyzji tym podmiotom. Wprowadzenie obowiązku rozstrzygnięcia kwestii przyjmowania lub odmowy przyjmowania zgłoszeń anonimowych nastąpi w procedurach zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych. To w nich będzie zawarta deklaracja podmiotu, czy rozpatruje czy też nie takie zgłoszenia. To rozwiązanie pozwoli podmiotom na wybranie rozwiązania optymalnego dla nich, zgodnie z posiadanymi doświadczeniem i praktyką.
W projekcie zostało także określone, które przepisy ustawy nie będą miały zastosowania do anonimowych zgłoszeń zewnętrznych. Trzeba podkreślić, że przepisy ustawy o ochronie sygnalistów nie wyłączają przepisów odrębnych przewidujących szczególny tryb zgłaszania naruszeń prawa, w tym rozpatrywanie informacji o naruszeniu prawa zgłoszonych anonimowo.
Uregulowano sytuację, gdy informacja o naruszeniu prawa jest przedmiotem jednocześnie dokonanego zgłoszenia zewnętrznego oraz wniesionej skargi, o której mowa w art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, albo gdy z treści wniesionego pisma wynika, że dokonano zgłoszenia zewnętrznego. Wtedy stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o ochronie sygnalistów. Projektodawca w ten sposób uznał prymat zgłoszeń sygnalnych nad skargą. Zakres przedmiotowy zgłoszenia i skargi może się pokrywać i w takiej sytuacji ze względu na ochronę przed działaniem odwetowym pismo, które wpłynie do organu, zostanie uznane za informację sygnalną. Dotyczy to również sytuacji, gdy wniesione pismo nie będzie zawierać adnotacji, czy jest skargą, czy zgłoszeniem sygnalnym, wtedy również po spełnieniu warunków w postaci informacji o naruszeniu prawa i kontekście związanym z pracą zostanie uznane za informację sygnalną.
Spory o właściwość między organami publicznymi będzie rozstrzygał ostatecznie rzecznik praw obywatelskich, nie później niż w terminie 14 dni od dnia przekazania zgłoszenia zewnętrznego, na wniosek organu publicznego, który uznał, że zgłoszenie zewnętrzne nie należy do zakresu jego działania, mimo przekazania do tego organu zgłoszenia zewnętrznego zgodnie z właściwością przez inny organ. Rozstrzygnięcie rzecznika praw obywatelskich nie podlega zaskarżeniu.
Przedłużono vacatio legis. Przepisy ustawy wejdą w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących zgłoszeń zewnętrznych, tj. możliwości dokonywania zgłoszeń zewnętrznych, obowiązku utworzenia przez RPO oraz organy publiczne zewnętrznych kanałów zgłoszeń, czy też obowiązków sprawozdawczych tych organów – które wejdą w życie w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy.
W zakresie nieuregulowanym przez ustawę o sygnalistach stosowane będą przepisy k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń oraz o skargach. ©℗
