Unieważnienie zaświadczeń A1. Firmy i pracownicy czekają na wyrok TSUE

Na orzeczenie, które już jutro zapadnie przed trybunałem w Luksemburgu, czekają tysiące firm i pracowników, którzy mają w sądach sprawy o unieważnienie zaświadczeń A1. Po wyroku unijnego sądu mogą one wrócić do ZUS.

Na pozór sprawa przedstawiona Trybunałowi Sprawiedliwości UE przez polski Sąd Najwyższy dotyczy tylko procedury kooperacji między instytucjami zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Chodzi bowiem o to, czy w sytuacji, gdy ZUS chce z urzędu anulować zaświadczenie A1, musi się konsultować z zainteresowanymi instytucjami z innych krajów UE.

Wszystko wskazuje jednak na to, że skutki wyroku TSUE w sprawie C 422/22, jaki ma zapaść już 16 listopada 2023 r., będą mieć znaczenie dla setek czy nawet tysięcy polskich przedsiębiorców i ich pracowników, którzy przed sądami walczą o utrzymanie w obrocie zaświadczeń A1 wydanych przez ZUS. Takich dokumentów ZUS wydaje rocznie ponad 600 tys. Trudno oszacować, jaka część z nich jest kwestionowana (liczba ta jest jednak znaczna) i ile z takich spraw zawisło w sądach.

– Widzimy, że sądy czekają na ten wyrok. Jeżeli bowiem okaże się, że konsultacja powinna być przeprowadzona, to decyzja ZUS powinna być uchylona. Jeżeli natomiast okaże się, że konsultacja nie jest konieczna, sąd może procedować dalej, aby sprawę rozpoznać merytorycznie – stwierdza Joanna Torbé-Jacko, adwokat, ekspert Business Centre Club ds. prawa pracy i ubezpieczeń społecznych.

Procedura konsultacji

Zaświadczenie A1, wydane np. przez polski ZUS, potwierdza podleganie pod system ubezpieczeń społecznych danego państwa członkowskiego. Uzyskują je m.in. pracownicy delegowani do świadczenia usług w UE. Unijne przepisy wyraźnie przewidują procedurę postępowania w sprawie jego unieważnienia lub cofnięcia, gdy instytucja właściwa dla ubezpieczeń społecznych z innego kraju UE nabierze wątpliwości co do tego, pod które przepisy ubezpieczony ma podlegać. W tym przypadku przepisy wymagają konsultacji i uzgodnień z zagraniczną instytucją.

Jak wskazuje Joanna Torbé-Jacko, od pewnego czasu powstaje natomiast pytanie, czy jeżeli ZUS chce wycofać wcześniej wydaną A1, to musi przeprowadzać specjalną procedurę konsultacyjną z instytucją ubezpieczeniową państwa, w którym ubezpieczony pracował.

– Żaden z przepisów prawa wspólnotowego nie przewiduje konieczności przeprowadzania procedury koncyliacji w takiej sytuacji. Taki obowiązek zachodzi jedynie wtedy, gdy wycofanie A1 następuje w wyniku zgłoszenia wątpliwości przez zagraniczną instytucję ubezpieczeniową, po zapoznaniu się z treścią zaświadczenia A1 wydanego przez ZUS. Nie ma natomiast regulacji dotyczącej sytuacji, gdy ZUS z własnej inicjatywy chce wycofać ten dokument – wyjaśnia Joanna Torbé-Jacko.

Co do tej ostatniej sytuacji ma właśnie wypowiedzieć się TSUE w sprawie dotyczącej toruńskiego oddziału ZUS (szczegóły sprawy – patrz: ramka). SN pyta w niej, czy uzgodnienia są wymagane, gdy instytucja, która wydała A1, sama, z urzędu, chce anulować swój dokument. A także o to, czy muszą one nastąpić przed anulowaniem A1, czy też mogą być późniejsze.

Istotne skutki

Wyrok ma też ogromne znaczenie dla pracowników delegowanych do pracy za granicą.

– Brak konsultacji i wycofanie A1 przez ZUS może bowiem spowodować, że zagraniczna instytucja nie obejmie pracownika ubezpieczeniem. A wówczas okaże się, że za okresy wsteczne pracownik w ogóle nie jest objęty ubezpieczeniem żadnego kraju. Jest to sytuacja patologiczna, ale zdarza się w praktyce – zauważa Joanna Torbé-Jacko.

I dodaje, że jednym z celów konsultacji jest potwierdzenie przez ZUS z instytucją zagraniczną, że zgadza się ona ze stanowiskiem ZUS co do tego, że pracownik powinien podlegać ubezpieczeniu w państwie delegowania (np. w Niemczech lub we Francji). – W interesie pracownika leży na pewno przeprowadzenie takiej konsultacji, bo już samo wycofanie A1 za okresy wsteczne jest zachwianiem w jego historii ubezpieczeniowej – zauważa ekspertka BCC.

Z kolei dr Marcin Kiełbasa, radca prawny, adiunkt na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, legal advisor Europejskiego Instytutu Mobilności Pracy, zwraca uwagę, że w tej konkretnej sprawie, w której skierowano pytania do TSUE, praktyczne skutki konsultacji zapewne sprowadziłyby się do tego, że instytucja właściwa we Francji, tradycyjnie niechętna delegowaniu, najpewniej zgodziłaby się ze stanowiskiem ZUS. – Jednak w innych sprawach tego rodzaju przeprowadzanie ewentualnych obowiązkowych konsultacji lub uzgodnień mogłoby w praktyce zapobiec „wypadnięciu” danej osoby poza zakres ochrony ubezpieczeniowej – stwierdza dr Marcin Kiełbasa. Ekspert uważa, że ich efektem mogłaby być zmiana stanowiska instytucji państwa wysyłającego (np. Polski) lub przynajmniej skłonienie wszystkich instytucji zainteresowanych do skorzystania z porozumienia wyjątkowego z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. – Takie porozumienie pozwala na ustalenie ustawodawstwa właściwego w zakresie ubezpieczenia społecznego w odmienny sposób, niż wynikałoby to z zastosowania odpowiednich przepisów tego rozporządzenia – wyjaśnia.

W razie wyłączenia pracownika spod ustalonego pierwotnie systemu ubezpieczeń społecznych, np. polskiego, co najczęściej następuje z mocą wsteczną, taka osoba musi retroaktywnie zostać zgłoszona do ubezpieczenia społecznego w państwie, które okazało się ostatecznie właściwe – np. we Francji. Tam też powinny zostać opłacone składki ubezpieczeniowe. Przynajmniej teoretycznie.

– Istnieje jednak ryzyko nieobjęcia danego pracownika zabezpieczeniem społecznym. Zwracał na nie uwagę rząd polski w postępowaniu przed Trybunałem – informuje dr Marcin Kiełbasa. Jak wskazuje, pierwsza kwestia to obowiązek stosowania przez państwo uznane wstecznie za właściwe (tu Francję) całości swojego ustawodawstwa. Skutkuje to np. koniecznością uwzględnienia terminów przedawnienia dotyczących ewentualnego retroaktywnego objęcia ubezpieczeniami społecznymi. – Może się zatem zdarzyć tak, że dana osoba zostanie wyłączona spod ustawodawstwa państwa wysyłającego, a jednocześnie nie będzie mogła, z uwagi na upływ danego okresu, np. pięciu lat, zostać objęta ustawodawstwem państwa przyjmującego – zauważa prawnik.

Ponadto w niektórych państwach członkowskich UE retroaktywne zgłoszenie danej osoby do ubezpieczeń społecznych nie następuje z urzędu, ale wymaga aktywnego (współ)działania pracodawcy. – Z uwagi na upływ czasu może się okazać, że pracodawca już nie istnieje lub kontakt z nim jest niemożliwy – co czyni niewykonalnym objęcie ubezpieczeniem społecznym państwa wstecznie uznanego za właściwe – zauważa dr Marcin Kiełbasa. Jak dodaje, istnieje też ryzyko niezawarcia porozumienia wyjątkowego (instytucje nie mają takiego obowiązku) czy, wreszcie, bezczynności instytucji właściwej. – Pozbawienie danej osoby ochrony ubezpieczeniowej narusza zaś w sposób jaskrawy prawo rynku wewnętrznego UE i cele rozporządzenia 883/2004 – uważa dr Marcin Kiełbasa. Ekspert obawia się również, że orzeczenie TSUE, mimo że będzie dotyczyć A1 wycofanych z urzędu, dla niektórych instytucji zagranicznych może stanowić impuls do tego, by ignorować procedury konsultacyjne również tam, gdzie są one obowiązkowe.

Praktyka ZUS do zmiany?

Jak wskazuje Joanna Torbé-Jacko, w sprawach takich jak ta, która trafiła do TSUE, ZUS obecnie nie przeprowadza konsultacji i decyzją cofa A1.

– Dopiero na etapie postępowania sądowego niektóre sądy próbują to naprawiać, zobowiązując ZUS do przeprowadzenia tej konsultacji w trakcie procesu sądowego. Takiej praktyce należy się jednak stanowczo sprzeciwiać, bo oznacza ona, że ZUS mógłby dopuszczać się zaniechań i błędów na etapie postępowania administracyjnego, a następnie mógłby te zaniechania niejako „usuwać” w postępowaniu przed sądem. Taka sytuacja jest niedopuszczalna – uważa ekspertka BCC. – Sądy są jednak w patowej sytuacji i chcą w jakiś sposób zniwelować lukę w unijnych przepisach. Słusznościowo czy celowościowo taka procedura powinna być przeprowadzona, ale przepisów wspólnotowych nie ma. Jeżeli TSUE orzeknie o konieczności prowadzenia takiej konsultacji, to będzie to wyrok prawotwórczy – dodaje. Jej zdaniem trybunał jednak powinien interpretować przepisy, a nie tworzyć nowe, zaś organy wspólnotowe powinny uzupełnić sporne regulacje o obowiązek konsultacji w omawianej sytuacji. ©℗