Ustawa o sygnalistach wyhamuje? Rząd ma zasiąść do rozmów

Wszystko wskazuje na to, że wbrew planom resortu pracy w projekcie ustawy o whistleblowerach nie wystarczą tylko kosmetyczne zmiany. Poważnych modyfikacji i realnych konsultacji publicznych domagają się m.in. organizacje społeczne. W środę mają rozmawiać z ministerstwem.

Niespełna dwa tygodnie temu Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opublikowało kolejną wersję projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Pierwszą w tej kadencji Sejmu, ale nowy projekt zawiera tak naprawdę regulacje wypracowane w czasach rządów PiS, z kilkoma modyfikacjami (więcej pisaliśmy o tym 15 stycznia: „Rząd przyspiesza z sygnalistami” – DGP nr 10/2024).

Ponieważ ustawa ma wdrażać dyrektywę unijną (nr 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii) i jej uchwalenie jest już spóźnione, projekt trafił na skróconą ścieżkę procedowania – od razu do Stałego Komitetu Rady Ministrów, z pominięciem konsultacji i uzgodnień. To budzi jednak sprzeciw organizacji społecznych, które wystosowały oficjalny apel do ministerstwa o przywrócenie konsultacji i spowolnienie prac nad projektem. Proponują także skorzystanie ze społecznego projektu regulacji, przygotowanego w latach 2018–2019 przez koalicję organizacji zajmujących się pomocą sygnalistom i rozwijaniem systemu ich ochrony w instytucjach publicznych oraz przedsiębiorstwach prywatnych. Pod stanowiskiem podpisały się m.in. Fundacja Akademia Antykorupcyjna, Fundacja im. Stefana Batorego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, NSZZ Solidarność 80 i stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska.

Ich zdaniem taki tryb procedowania jest zaprzeczeniem zobowiązań, które partie tworzące rząd zawarły w umowie koalicyjnej. Argument resortu, że przyspieszenie jest konieczne, bo Polsce grożą wielomilionowe kary za już ponad dwuletnie opóźnienie w implementacji unijnej dyrektywy o sygnalistach, nie jest zdaniem sygnatariuszy apelu wystarczający.

„Opóźnienie jest faktem. Prawdą jest, że w związku z tym Komisja Europejska skierowała na Polskę skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE. Jednakże droga do nałożenia kary jest długa, a oparcie rozwiązań chroniących sygnalistów na projekcie ustawy niespełniającym wymogów dyrektywy unijnej nie jest dobrym sposobem na jej uniknięcie” – wskazują w piśmie.

– Wiadomo, że ustawa jest spóźniona, ale powinno się wrócić do otwartych konsultacji. Dotyczy ona bowiem wszystkich sektorów, instytucji publicznych, biznesu i organizacji społecznych – podkreśla dr hab. Grzegorz Makowski, ekspert Fundacji Batorego.

Zapytaliśmy resort, czy w związku z tymi postulatami jest rozważane odstąpienie od szybkiej ścieżki procedowania projektu, jednak do chwili zamknięcia wydania nie uzyskaliśmy odpowiedzi. Ale pewne kroki w tym kierunku już są podejmowane.

– Sygnatariusze apelu otrzymali zaproszenie do MRPiPS na środę. Pewne spowolnienie tempa prac więc już jest. Gdyby nie apel, sądzę, że projekt w tym tygodniu zostałby zatwierdzony przez rząd i trafił do Sejmu, ale póki co nie ma tego w agendzie Rady Ministrów – wskazuje prof. Grzegorz Makowski.

Wadliwe rozwiązania

Zdaniem apelujących obecny projekt nadal jest sprzeczny m.in. z konwencją ONZ przeciwko korupcji, cywilnoprawną konwencją Rady Europy o korupcji, globalnymi zasadami z Tshwane dotyczącymi dostępu do informacji w obszarze bezpieczeństwa narodowego, a także z samą dyrektywą. Organizacje społeczne uważają też, że w projekcie wadliwie uregulowane pozostają m.in. kwestie dotyczące sygnalistów w służbach mundurowych. Przepisów ustawy nie będzie się bowiem stosować do informacji objętych przepisami o ochronie informacji niejawnych. Organizacje społeczne krytykują też to, że z regulacji ustawy wyłączone jest sygnalizowanie nadużyć w obszarze zamówień publicznych dotyczących obronności i bezpieczeństwa.

– Wyłączona jest cała sfera niejawnych działań, tam, gdzie pojawia się klauzula „poufne” czy „zastrzeżone”. Tym samym, nawet gdy ktoś jest świadkiem nadużyć w tej sferze, to nie może ich zgłosić i nie będzie mu przysługiwała ochrona – wskazuje Sławomir Śnieżko, prezes zarządu Fundacji Akademia Antykorupcyjna. Jako przykład podaje, że np. sygnalista w policji, gdy obszar działań jest objęty taką klauzulą, widzi, że podsłuch jest nielegalny, to nie może tego zgłosić w ramach tej procedury. – Wyłączamy więc całą sferę operacyjną, ale także m.in. zakupy policyjne. Czyli ustawą nie będą objęte sytuacje, gdy np. policja kupuje fotoradary i przepłaca za nie dwukrotnie. A w związku z tym bardzo ograniczamy pole działań sygnalisty – zauważa.

Z kolei zdaniem prof. Grzegorza Makowskiego nie powinno się z automatu całkowicie wyłączać ochrony dla sygnalistów w sektorze obronności. – Przede wszystkim na gruncie ustawy można stworzyć przepisy chroniące sygnalistów przynajmniej na poziomie wewnętrznych procedur. Zmniejszałoby to nierówność w standardach ochrony w sektorze publicznym – uważa prof. Makowski.

Zdaniem sygnatariuszy apelu mankamentów jest jednak więcej. Przykładowo, projekt za naruszenia przepisów ustawy zakłada głównie kary grzywny, ograniczenia wolności i pozbawienia wolności. Nie przewiduje wysokich kar finansowych, co jest standardem m.in. w regulacjach o przeciwdziałaniu prania pieniędzy czy ochronie danych osobowych.

– Zmienione powinny być przepisy dotyczące uzgadniania wewnętrznych procedur sygnalizowania ze związkami zawodowymi. Przepisy w obecnym kształcie tworzą ryzyko, że jeśli np. organizacje związkowe będą stosować obstrukcję i nie będą chciały konsultować procedury zgłoszeń wewnętrznych, to podmiot zobowiązany do stworzenia takich procedur nie zdąży ich przyjąć, a osoby odpowiedzialne za to będą mogły zostać ukarane – wskazuje prof. Makowski.

Jego zdaniem warto również do ustawy wprowadzić termin „sygnalista”, a nawet użyć go w tytule. – Funkcjonuje on już w dyskursie publicznym i jest przywoływany wielokrotnie w uzasadnieniu projektu. Czemu więc nie ma go w ustawie? To pomogłoby w jej upowszechnianiu. Rząd powinien też zapewnić działania edukacyjne, bo w wielu miejscach nie ma zrozumienia dla tej regulacji – wskazuje prof. Makowski.

Nie zgłosimy korupcji i kradzieży

Wiele zastrzeżeń do obecnego projektu (ale też i poprzednich jego wersji) dotyczy zakresu przedmiotowego zgłoszeń.

– Ten zakres jest zbyt ograniczony. Obecnie nie przewiduje np. zgłaszania korupcji, kradzieży czy innych poważnych przestępstw. Niestety przepisano jedynie zakres z dyrektywy, a pomijane są kwestie najistotniejsze – zauważa Sławomir Śnieżko.

Na problem z zakresem projektu zwraca też uwagę Ministerstwo Spraw Zagranicznych. MSZ w związku z przywróceniem rzecznika praw obywatelskich jako organu, do którego mają trafiać zgłoszenia zewnętrzne, postuluje, aby do katalogu dziedzin prawa, w których naruszenia mają być objęte ochroną z ustawy, dodać – jako minimum – konstytucyjne prawa i wolności. Innymi słowy, chodzi o to, by do RPO mogły być kierowane również zgłoszenia naruszeń praw człowieka. „W przeciwnym razie dojdzie do paradoksalnej sytuacji, że do Rzecznika Praw Obywatelskich, a więc głównej instytucji zajmującej się prawami człowieka w Polsce, można będzie przesyłać zgłoszenia naruszeń w zakresie np. zdrowia i dobrostanu zwierząt, bezpieczeństwa pasz lub interesów finansowych Skarbu Państwa, ale nie zgłoszenia mające na celu prawa ludzi. Ustawa będzie stawiać wyżej ochronę prawną osób zgłaszających naruszenia praw zwierząt niż naruszenia praw człowieka” – ostrzega MSZ.

RPO alarmuje

Z kolei sam rzecznik praw obywatelskich z niepokojem podkreśla, że od grudnia 2022 r. w biurze RPO zarzucono wszelkie prace mające na celu wdrożenie ustawy i dostosowanie się do nowej roli, którą nałoży ona na rzecznika. Nastąpiło to po tym, gdy zdecydowano, że to nie on, a Państwowa Inspekcja Pracy będzie przyjmować zgłoszenia sygnalistów jako organ centralny.

Zdaniem RPO w założonych obecnie terminach (miesiąc na wejście ustawy w życie od jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw plus dodatkowy miesiąc na realizację obowiązku ustalenia procedury zgłoszeń zewnętrznych) niewykonalne jest uruchomienie w Biurze RPO systemu ochrony sygnalistów i wykonywanie zadań nałożonych przez ustawę. Obecnie w biurze RPO trwa dopiero procedura powołania nowego koordynatora, którego zadaniem będzie pilotowanie prac dostosowawczych w zakresie wyzwań prawnych, organizacyjnych i informatycznych, jakie przed RPO stawia projektowana ustawa. Zdaniem rzecznika termin wykonywania wszystkich zadań, które nakłada na niego projekt, należy wydłużyć do 3 miesięcy od wejścia ustawy w życie. Ponadto, w ocenie RPO, niezbędne jest dalsze odroczenie realizacji obowiązku ustalania procedury zewnętrznej o kolejne 3 miesiące.

„Już sam proces uruchomienia środków finansowych z rezerwy budżetowej, rekrutacji nowych pracowników (zgodnie z OSR – 20 etatów), przeszkolenia ich oraz przeprowadzenie niezbędnych prac organizacyjnych (w tym pozyskanie nowej powierzchni biurowej – biuro nie posiada miejsca dla 20 nowych pracowników – wyposażenie stanowisk pracy) wymagają wprowadzenia zaproponowanego przepisu dostosowującego” – podkreśla RPO.

Co z anonimami

Jak wskazuje Sławomir Śnieżko, w obecnym projekcie nie ma mowy o dokonywaniu zgłoszeń anonimowych. – Taka możliwość powinna być wprost zapisana w ustawie, a nie jest. Tym samym system jest dziurawy. Brak możliwości anonimowego to w wielu przypadkach brak możliwości bezpiecznego zgłoszenia. A system powinien być taki, aby obywatele chcieli zgłaszać nieprawidłowości – wskazuje.

Obligatoryjne rozpatrywanie zgłoszeń anonimowych postuluje także Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

„Umożliwienie dokonywania zgłoszeń anonimowych daje jasny przekaz sygnalistom (…). Koncentracja na sprawie, a nie na osobie zgłaszającej zwiększa zaufanie do systemu sygnalizowania naruszeń prawa. Jest to szczególnie istotne w kontekście faktu, że Polska w 2022 r. ponownie spadła w rankingu Transparensy International dotyczącym Indeksu Percepcji Korupcji (CPI) na 45. miejsce wśród 180 krajów” – zauważa MFiPR. ©℗