- Trybunał Konstytucyjny nie powinien uchylać się od orzekania w sprawie rekompensowania pracy w nadgodzinach. Umorzenie tej sprawy budzi wątpliwości co do przyszłego egzekwowania praw społecznych zawartych w ustawie zasadniczej - mówi w rozmowie z DGP Barbara Surdykowska, Biuro Eksperckie, Dialogu i Polityki Społecznej NSZZ „Solidarność”.
/>
Siedem lat temu rzecznik praw obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego przepisy siedmiu ustaw, w tym kodeksu pracy, dotyczące rekompensowania pracy w godzinach nadliczbowych. Wzorcem kontroli, czyli punktem odniesienia dla polskich przepisów, był ratyfikowany przez nasz kraj art. 4 Europejskiej karty społecznej (EKS) gwarantujący pracownikom prawo do zwiększonej stawki wynagrodzenia za nadgodziny, z zastrzeżeniem wyjątków. 28 lipca 2022 r. TK zamieścił na swojej stronie informację, że postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym umorzył postępowanie w tej sprawie. Stwierdził, że dotyczy ono zaniechania ustawodawczego niepodlegającego kognicji trybunału. Co to orzeczenie oznacza w praktyce?
Nic dobrego. Do orzeczenia zgłoszone zostały trzy zdania odrębne - sędziów Mariusza Muszyńskiego, Piotra Pszczółkowskiego i Jakuba Steliny. Słusznie w nich wskazano, że po pełnym składzie trybunału należałoby się spodziewać wyczerpującej i kompleksowej analizy zaniechania i pominięcia ustawodawczego. Sędzia Muszyński wprost napisał, że TK dokonał „rekonstrukcji” zakresu zaskarżenia w taki sposób, aby osiągnąć założony cel, czyli umorzyć postępowanie. To uchylenie się od orzekania jest sprawą kluczową, ale są także inne niepokojące aspekty, dotyczące np. możliwości składania przez związki zawodowe potencjalnych przyszłych wniosków do trybunału. W tym kontekście fundamentalne jest to, co zauważa w zdaniu odrębnym sędzia Pszczółkowski. Podkreśla, że zgodnie z tezą zawartą w orzeczeniu art. 4 EKS nie jest samowykonalny (bo strony karty mają swobodę nie tylko wyboru metody, ale też ustalenia ostatecznie zakresu prawa). A przyjęcie takiego toku rozumowania de facto oznacza, że większość społecznych postanowień w polskiej konstytucji także nie jest samowykonalna i nie mogłaby stanowić wzorca kontroli. Chodzi np. o art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowiący, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
Związki obawiają się, że na tej samej zasadzie TK może umarzać także przyszłe sprawy dotyczące uprawnień pracowniczych?
Dokładnie. Podejście, które zaprezentował TK w odniesieniu do EKS, nie wróży dobrze w kontekście potencjalnych wniosków, gdzie wzorcem kontroli będą społeczne prawa zawarte w Konstytucji RP.
Co jeszcze powinno budzić wątpliwości strony społecznej?
Warto przyjrzeć się historii tego wyroku, czyli opiniom, które zostały przedstawione przez prokuratora generalnego (pismo z 7 sierpnia 2017 r.) oraz Sejm (pismo z 24 listopada 2017 r.). W stanowisku prokuratora generalnego, który wnosi o umorzenie postępowania, jest wręcz szkolny błąd. Podstawowym zarzutem jest to, że wniosek rzecznika nie zawiera „treści wzorców kontroli wraz z ich wykładnią”, czego wymaga ustawa o TK w artykule 33 ust. 3 pkt 2. Tyle że przywołany przepis wszedł w życie 16 sierpnia 2016 r., a więc już po złożeniu wniosku, i trybunał słusznie zwraca uwagę, że wymogi formalne winny wynikać z brzmienia ustawy dotyczącej TK w momencie składania wniosku. Niepokój budzi jednak co innego - przewijająca się w tym stanowisku myśl o marginalnej roli Komitetu Niezależnych Ekspertów, czyli obecnego Europejskiego Komitetu Spraw Społecznych, w procesie oceny, czy państwa członkowskie Rady Europy realizują przyjęte na siebie zobowiązania wynikające z ratyfikacji EKS. Przypomnijmy, że komitet składa się z 15 niezależnych, bezstronnych członków i jest wybierany przez Komitet Ministrów Rady Europy na sześć lat z możliwością jednokrotnego ponownego wyboru. Komitet decyduje, czy prawo i praktyka państw stron naruszają kartę lub są z nią zgodne.
Jak wygląda procedura nadzoru nad realizacją karty?
Co roku państwa strony EKS przesyłają raport dotyczący wprowadzania w życie postanowień karty w prawie i w praktyce krajowej. Komitet je bada i decyduje, czy sytuacja w danym kraju jest zgodna z kartą. Jeżeli państwo nie podejmuje działań na podstawie decyzji komitetu dotyczącej naruszeń karty, ten ostatni kieruje do niego rekomendację, domagając się zmiany prawa i/lub praktyki. W tej konkretnej sprawie, czyli w kwestii polskich rozwiązań dotyczących zasad rekompensowania pracy w nadgodzinach, KNE cyklicznie od 2000 r. zwracał uwagę, że polskie prawo jest niezgodne z kartą. Co kluczowe, z powodu braku zmiany ustawodawstwa krajowego Komitet Rządowy składający się z przedstawicieli rządów państw stron EKS, w 2008 r. skierował do Polski tzw. silną uwagę, w której wyraził poważne zaniepokojenie i wezwał do odpowiedniej zmiany omawianego ustawodawstwa. Jeżeli ocena komitetu przez wszystkie wskazane cykle się nie zmienia, to naprawdę trudno zgodzić się z prokuratorem generalnym, że jest to jedynie wskazówka.
Sejm w swoim stanowisku przyznał z kolei, że obecne zasady rekompensowania nadgodzin są - w pewnym zakresie - niewystarczające.
To stanowisko jest jednak niejednoznaczne. Sejm wskazał, że niezgodny z EKS jest art. 97 ust. 6 ustawy o służbie cywilnej, który stanowi, że pracownikowi służby za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje czas wolny w tym samym wymiarze. W ocenie niższej izby parlamentu czas wolny będący jedynym świadczeniem rekompensującym nadgodziny powinien być przyznany w zwiększonym wymiarze, gdyż wtedy zapewnia pełną poprawę kondycji nadwyrężonej pracą ponad wymiar. Ale już w odniesieniu do urzędników służby cywilnej takiego argumentu i potrzeby zmiany przepisów Sejm nie dostrzegł.
Jaki jest praktyczny skutek omawianego postanowienia TK w kontekście egzekwowania praw zagwarantowanych w EKS?
Polska ma poważne zaniedbania dotyczące ratyfikacji rozwiązań pozwalających na kontrolę obowiązujących ją umów międzynarodowych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Przypomnijmy, że nie ratyfikowano ani Protokołu o skardze zbiorowej do Zrewidowanej europejskiej karty społecznej, ani postanowień dotyczących skarg zbiorowych do paktów ONZ. Ich ratyfikacja jest niezbędna do wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, w tym partnerów społecznych. Negatywny stosunek do ratyfikowania protokołów o skargach zbiorowych ma nie tylko obecny rząd. Podobne podejście prezentowała także poprzednia koalicja rządząca, czyli PO-PSL. Tym, co szczególnie niepokoi w związku z omawianym orzeczeniem, jest pogłębiający się i bezrefleksyjny trend nieuznania potrzeby wykonywania ratyfikowanych norm prawa międzynarodowego dotyczących praw społecznych. Ustawodawca jest pasywny w kwestii ratyfikacji Zrewidowanej EKS, a teraz dochodzi do tego brak elementarnego szacunku Trybunału Konstytucyjnego do już ratyfikowanych norm karty. Dodatkowo z orzeczeniami TK zapadającymi pod obecnym jego kierownictwem jest ten problem, że trudno ocenić, na ile są one efektem samodzielnej refleksji, a na ile pochodną zewnętrznych nacisków politycznych.
Rozmawiał Łukasz Guza
