Mamy dwa lata na wdrożenie nowej unijnej dyrektywy o ochronie sygnalistów. Europejska regulacja jest dosyć kompleksowa – w odróżnieniu od już przyjętych w Polsce i tych projektowanych. Co ważne, nowe przepisy, jeśli chodzi o naruszenia przepisów, mogą mieć szerszy zakres niż sama dyrektywa. A patrząc na ostatnie pomysły dotyczące sygnalistów – np. w projektach ustaw: o jawności życia publicznego oraz o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych – można zastanawiać się, czy polski ustawodawca nie pójdzie znowu w stronę szerokiej ochrony sygnalisty i – tak jak tam – przewidzi np. odszkodowanie w wysokości dwuletnich zarobków albo w kwocie miliona złotych.

7 października 2019 r. to kolejna ważna data w kalendarzu osób zainteresowanych tematyką sygnalistów, czyli pracowników (i nie tylko) zgłaszających nieprawidłowości dotyczące funkcjonowania przedsiębiorstwa czy urzędu, a zaobserwowane przez sygnalistę w toku wykonywania pracy. W tym dniu Rada Unii Europejskiej zatwierdziła dyrektywę w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, której przedmiotem jest właśnie ochrona sygnalistów. Biorąc pod uwagę postanowienia tego aktu prawnego, można dojść do wniosku, że tematyka sygnalistów zainteresuje w najbliższych latach znacząco więcej osób niż obecnie. Sygnaliści i ich ochrona to bowiem zagadnienia, które przez wiele lat nie cieszyły się szczególnym zainteresowaniem polskiego ustawodawcy. Pomimo że od kilkunastu lat są one obecne w międzynarodowym obrocie prawnym, prawo polskie w zasadzie ich nie dostrzegało. Ten stan rzeczy zmieniał się powoli, głównie dzięki dyrektywom unijnym, które zobowiązały Polskę do zaadresowania tematyki sygnalistów w niektórych sektorach gospodarki i obszarach działania administracji publicznej. I tak na przełomie 2017 i 2018 r. pojawił się projekt ustawy o jawności życia publicznego, który nagłośnił omawiane zagadnienie, głównie dzięki nieproporcjonalnie (zdaniem niektórych) daleko idącej ochronie sygnalistów. Zakładała ona m.in. wieloletnią gwarancję zatrudnienia oraz odszkodowanie odpowiadające dwuletnim zarobkom w razie naruszenia tej gwarancji. Pomimo kilku modyfikacji projekt pozostał – jak na razie – tylko projektem. Następnie pojawił się projekt nowej ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, który również pozostaje na etapie „przedsejmowym”. I może warto, aby oba te dokumenty już tu pozostały, bo przed nami wdrożenie dyrektywy, które powinno nastąpić w ciągu dwóch lat. Mniej więcej do połowy 2021 r. państwa członkowskie UE powinny przyjąć do krajowego porządku prawnego nowe unijne regulacje. W najbliższych kilkunastu miesiącach możemy się zatem spodziewać uchwalenia ustawy regulującej sytuację sygnalistów w polskim systemie prawnym. Warto podkreślić, że omawiana dyrektywa nie jest dla nas zupełnym zaskoczeniem. Obecny kształt został jej bowiem nadany już w kwietniu 2019 r. Wówczas Parlament Europejski dyrektywę uchwalił zgodnie z obowiązującą w UE ścieżką legislacyjną.

kto powinien się tym zainteresować

Dyrektywa odnosi się zarówno do podmiotów prywatnych, jak i publicznych. Jeśli chodzi o tych pierwszych, to dotyczy każdego pracodawcy, który zatrudnia co najmniej 50 pracowników. Szczególną kategorią są tu podmioty prywatne działające w sektorze finansowym – obowiązki wynikające z unijnego prawa będą ich bowiem dotyczyć niezależnie od liczebności zatrudnienia.

jakie obowiązki

Obowiązki pracodawców, o których mowa w dyrektywie, to przede wszystkim:
1) stworzenie kanałów dokonywania zgłoszeń przez sygnalistów;
2) wyznaczenie bezstronnej osoby lub działu odpowiedzialnych za podejmowanie działań następczych w związku z otrzymanym zgłoszeniem;
3) przekazywanie informacji zwrotnej na temat rozpatrywanego zgłoszenia w ciągu nie więcej niż trzech miesięcy;
4) zapewnienie zrozumiałych i łatwo dostępnych informacji na temat procedur dotyczących dokonywania zgłoszeń.
Pracodawcy będą zatem musieli wprowadzić procedurę dokonywania i rozpatrywania zgłoszeń od sygnalistów, która zapewni bezstronne zbadanie sprawy przy jednoczesnym zachowaniu poufności procesu i personaliów sygnalisty (jeśli będzie sobie tego życzył). Konieczne będzie także wyznaczenie osoby lub komórki organizacyjnej odpowiedzialnych za przyjmowanie i rozpatrywanie zgłoszeń, ewentualnie zlecenie tego zadania podmiotowi spoza firmy.
Co istotne, w odniesieniu do mniejszych pracodawców prywatnych (50–249 pracowników) obowiązki wynikające z dyrektywy będą miały zastosowanie za cztery lata. Natomiast pozostałe podmioty będą musiały zmierzyć się z omawianą problematyką już za około dwa lata.

czego mogą dotyczyć informacje

Przepisy wydane na podstawie dyrektywy będą co prawda obejmować pracodawców prywatnych, niezależnie od sektora gospodarki, w którym funkcjonują, ale ich zakres przedmiotowy może być ograniczony. Sama dyrektywa wymaga bowiem, aby zapewniały one i ułatwiały przestrzeganie tylko niektórych gałęzi prawa europejskiego. I tak zgłoszenia mogą dotyczyć naruszeń przepisów z obszaru:
1) zamówień publicznych,
2) usług, produktów i rynków finansowych oraz zapobiegania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu,
3) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami,
4) bezpieczeństwa transportu,
5) ochrony środowiska,
6) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego,
7) bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt,
8) zdrowia publicznego,
9) ochrony konsumentów,
10) ochrony prywatności i danych osobowych oraz bezpieczeństwa sieci i systemów IT.
Ponadto zgłoszenia mogą odnosić się do naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego, w tym w zakresie prawa konkurencji, pomocy publicznej oraz niektórych aspektów prawa podatkowego, oraz naruszeń mających wpływ na interesy finansowe UE, wskazane w Traktacie o funkcjonowaniu Unii.
Warto przy tym jednak zauważyć, że prawodawca europejski zachęca ustawodawców krajowych do rozszerzenia zakresu stosowania omawianych regulacji także na inne dziedziny prawa. Zatem niewykluczone, że polska ustawa będzie miała szerszy zakres niż dyrektywa.

jak będzie można dokonać zgłoszenia

Dyrektywa wprowadza trzy ścieżki zgłaszania nieprawidłowości:
  • zgłoszenia wewnętrzne,
  • zgłoszenia zewnętrzne, oraz
  • ujawnienie publiczne.
Dwie pierwsze ścieżki to oczywiście przekazanie informacji o uzasadnionym podejrzeniu zaistniałego lub potencjalnego naruszenia albo do wewnętrznej komórki w przedsiębiorstwie lub do osoby wyznaczonej do przyjmowania zgłoszeń, albo do organów zewnętrznych, np. skarbowych, ścigania itp. Będą to podstawowe ścieżki dokonywania zgłoszeń.
Natomiast ujawnienie publiczne rozumiane jest jako przekazanie informacji o naruszeniach do wiadomości publicznej, np. w prasie czy w internecie. Ta droga zarezerwowana jest jednak tylko dla przypadków, gdy wcześniejsze zgłoszenia wewnętrzne lub zewnętrzne pozostały bez odzewu, lub gdy np. naruszenie zaobserwowane przez sygnalistę może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub jeśli synglista obawia się działań odwetowych ze strony organów publicznych.

kto może być whistleblowerem

W rozumieniu dyrektywy sygnalistą może zostać każdy pracownik, urzędnik służby cywilnej, ale też osoba prowadząca działalność na własny rachunek. Ponadto uprawnienia wynikające ze statusu sygnalisty mogą przysługiwać członkom organów zarządzających lub nadzorujących przedsiębiorstwa, wolontariuszom, stażystom, a także akcjonariuszom lub wspólnikom. Sygnalistą zostanie także osoba pracująca pod nadzorem i kierownictwem wykonawców, podwykonawców oraz dostawców. Zatem polski ustawodawca powinien przyjąć ramy prawne dające ochronę ww. osobom, oczywiście pod warunkiem że zgłaszają one naruszenia lub podejrzenie naruszeń przepisów, omówionych powyżej, w związku z wykonywanymi przez nie obowiązkami służbowymi. Dotyczy to również sygnalistów zgłaszających naruszenia, o których dowiedzieli się w ramach zakończonego już zatrudnienia. Ochrona może objąć nie tylko osobę dokonującą zgłoszenia, ale także m.in. osoby pomagające mu przy tym, a nawet jego współpracowników czy krewnych.
Ciekawym rozwiązaniem jest wprowadzenie możliwości uzyskania ochrony przez osoby, które dopiero ubiegają się o zatrudnienie. Zgodnie bowiem z dyrektywą, jeśli np. w toku rekrutacji lub negocjacji przed zawarciem umowy kandydat do pracy dowie się o naruszeniu przepisów chronionych dyrektywą, to taka osoba również może dokonać zgłoszenia i korzystać z ochrony.

na czym ma polegać ochrona

Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia takich rozwiązań prawnych, które zabronią działań odwetowych wobec sygnalistów. Zgodnie z jej treścią zabronione powinno być w szczególności: zwolnienie z pracy, skierowanie na przymusowy urlop bezpłatny, degradacja lub odmowa awansu, zmiana miejsca lub godzin pracy, obniżenie wynagrodzenia, stosowanie kar porządkowych, nieprzekształcenie umowy na czas określony w umowę bezterminową (jeśli pracownik mógł mieć uzasadnione oczekiwanie takiej zmiany).
Oczywiście ostateczny kształt ochrony przysługującej sygnalistom będzie znany dopiero po przyjęciu polskiej implementacji omawianych przepisów. Z dyrektywy wynika jednak w szczególności, że sygnalista nie może ponieść żadnej odpowiedzialności w związku z dokonanym zgłoszeniem, a samo jego dokonanie nie stanowi naruszenia żadnych ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poufnych. Warunkiem skorzystania z ochrony będzie istnienie uzasadnionych podstaw, żeby sądzić, że ujawnienie określonych informacji jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa.
Jeśli sygnalista poniesie szkodę w związku z dokonanym zgłoszeniem, to będzie mógł dochodzić jej naprawienia w pełnej wysokości. Jednocześnie w takim postępowaniu obowiązywać będzie domniemanie, że szkoda została wyrządzona na skutek działań odwetowych wobec sygnalisty. Jeśli zatem np. sygnalista zostanie zwolniony z pracy i odwoła się do sądu pracy, to sąd będzie musiał przyjąć, że zwolnienie miało charakter odwetowy i tym samym było nielegalne ze wszystkimi tego skutkami prawnymi. To na pracodawcy będzie więc spoczywał ciężar wykazania, że zwolnienie z pracy było obiektywnie uzasadnione i nie ma związku z zawiadomieniem zgłoszonym przez sygnalistę. Jest to mechanizm podobny do rozwiązania znanego już z przepisów antydyskryminacyjnych, gdzie pracownik musi jedynie uprawdopodobnić nierówne traktowanie, a następnie ciężar udowodnienia, że dyskryminacji nie było, przechodzi na pracodawcę.
Niezależnie od powyższych rozwiązań dyrektywa nakłada obowiązek ustanowienia skutecznych sankcji za utrudnianie dokonywania zgłoszeń, podejmowanie działań odwetowych czy naruszenia obowiązku zachowania w poufności informacji o personaliach sygnalisty (nie określa ich jednak w sposób bardziej szczegółowy).
Warto jednak podkreślić, że sygnalista zgłaszający nieprawdziwe informacje o naruszeniach prawa także poniesie odpowiedzialność odszkodowawczą z tego tytułu.