Wpłacone pieniądze zostaną bowiem z urzędu zaliczone na konto właściwego pracodawcy. Tak stanowią przepisy. Ich konstytucyjność budzi wątpliwości.
Reklama

Nie ustają dyskusje nad zwiększonymi uprawnieniami ZUS, które mają mu służyć jako narzędzie do walki z outsourcingiem pracowników. Przypomnijmy, że od czerwca tego roku może on stwierdzić, że płatnikiem składek nie jest firma, która ubezpieczonych zgłosiła, ale inny podmiot – w ocenie ZUS rzeczywiście ich zatrudniający. Już samo to wywołało zaniepokojenie przedsiębiorców, tymczasem nowe przepisy wprowadziły jeszcze jedną zasadę, która jest nie mniej kontrowersyjna.

Otóż gdy zostanie już wskazany nowy płatnik, który powinien składki odprowadzać, to i tak przedsiębiorca, który do tej pory zdaniem ZUS robił to bezpodstawnie, wpłaconych przez siebie kwot nie odzyska. Zostaną one z urzędu zaliczone na konto nowego płatnika bez możliwości dochodzenia ich zwrotu jako składki nienależnie opłaconej. Inaczej mówiąc, ZUS da jasny komunikat: płatnikiem nie powinieneś być, ale skoro już składki i tak zapłaciłeś, to ci ich nie oddamy. I wszystko to w świetle prawa.

Taka konstrukcja przepisów budzi poważne wątpliwości co do ich zgodności z konstytucją. W pewnym sensie mamy tu bowiem do czynienia z wywłaszczeniem – firma zapłaciła składki, których nie powinna, a one zostają zaliczone na poczet innego podmiotu. Zdaniem ekspertów stoi to w sprzeczności przede wszystkim z zasadą ochrony własności. Nie stosuje się jej co prawda do składek na ubezpieczenie społeczne, chyba że chodzi o składki nienależycie opłacone, jak w tym przypadku. Konstytucja jednak nakazuje ustawodawcy stanowić przepisy, które będą własność chroniły. A ten z tego obowiązku zdecydowanie się nie wywiązał.

Reklama

Co może więc zrobić firma, której rola jako płatnika została zakwestionowana? Niestety, eksperci nie mają dobrych wiadomości. Szansy na odzyskanie składek można ewentualnie upatrywać w procesie cywilnym. A ten, w przeciwieństwie do bezpłatnego postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych, wiąże się z ponoszeniem opłat, a na dodatek jego wynik nie jest pewny. Czas pokaże, jakie stanowisko zajmą sądy, i niewykluczone, że stanowisko będzie musiał zająć Trybunał Konstytucyjny. O ile oczywiście przedsiębiorcy zdecydują się walczyć o odzyskanie nienależnie opłaconych przecież składek.

Jeśli stwierdzi, że zatrudniając fikcyjnie pracowników, firma niezasadnie je opłacała, zaliczy je na poczet należności właściwego płatnika. A to rodzi pytania o zgodność z konstytucją.
Od 13 czerwca 2017 r. na mocy nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa) ZUS uzyskał kompetencję do wydania decyzji ustalającej płatnika składek (szerzej pisaliśmy o tym w tygodniku Kadry i Płace z 29 czerwca 2017 r., DGP nr 124). W praktyce wydanie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że płatnikiem składek jest inny podmiot aniżeli ten, który zarejestrował ubezpieczonych. Nowa regulacja określa także wiele konsekwencji prawnych związanych z wydaniem tej decyzji, w tym na mocy art. 38a ust. 4 kwestie rozliczenia składek uiszczonych przez podmiot zgłaszający ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych (dalej: zgłaszający do ubezpieczeń). Zgodnie z tym przepisem zgłaszający do ubezpieczeń został pozbawiony możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek, mimo że charakter prawny tych wpłat wynika wprost z brzmienia samego przepisu. Takie rozwiązanie różnicuje sytuację prawną płatników oraz zgłaszających do ubezpieczeń w zakresie możliwości dochodzenia od ZUS zwrotu nienależnie opłaconych składek, a także prowadzi do zróżnicowania majątkowej ochrony prawnej ZUS i zgłaszającego do ubezpieczeń, co może budzić uzasadnione wątpliwości konstytucyjne.
Nienależnie opłacone
Ustawa systemowa nie definiuje pojęcia nienależnie opłaconej składki, niemniej warto wskazać jej uniwersalne cechy. Pierwszą jest uiszczenie składek na ubezpieczenia społeczne na rzecz ZUS, natomiast drugą jest realizacja (nienależnego) obowiązku składkowego w błędnym przekonaniu co do jego istnienia. Jest to zatem świadczenie uiszczone bez podstawy prawnej albo świadczenie spełnione w wysokości wyższej niż należna (nadpłata). W obu przypadkach wpłacona kwota przewyższa to, czego wymaga przepis. Zgodnie z zasadą określoną w art. 24 ust. 6a ustawy systemowej w takich sytuacjach nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi albo zaliczeniu na poczet zaległych, bieżących lub przyszłych należności. Należy pamiętać, że wszelkie należności wpłacone przez płatnika tytułem składek na ubezpieczenia społeczne pozostają należnościami składkowymi ze stosunku ubezpieczenia społecznego niezależnie od tego, czy zostały uiszczone w zawyżonej wysokości, czy bez ważnego tytułu. Tak więc taka składka stanowi instytucję prawa ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 października 2014 r., sygn. akt II UK 34/14). Pogląd SN powinien zostać jednak uzupełniony przez przywołanie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim nienależnie opłacona składka nie jest ustalona w oparciu o zasady określone w art. 15–32 ustawy systemowej, czyli obowiązkowego świadczenia w ramach stosunku ubezpieczenia społecznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 2010 r., sygn. akt P 29/08). W konsekwencji podlega ona ochronie własności. Zasada ta powinna być stosowana także względem składek nienależnie opłaconych przez zgłaszającego do ubezpieczeń.
Jakie konsekwencje
Na mocy problematycznego art. 38a ust. 4 po wydaniu przez ZUS decyzji ustalającej płatnika zgłaszający do ubezpieczeń został pozbawiony możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Ich równowartość zostanie zaliczona przez ZUS na poczet należności ustalonego płatnika. W świetle przywołanych cech nienależnie opłaconych składek wyłączenie zgłaszających do ubezpieczeń od możliwości dochodzenia ich zwrotu jest kontrowersyjne. Po pierwsze, do czasu wydania decyzji ustalającej płatnika zgłaszający do ubezpieczeń realizuje jego obowiązki, przyjmując, że jest to jego osobiste zobowiązanie. Pozostaje więc w uzasadnionym przekonaniu co do istnienia tego obowiązku. Tym samym nie ma podstaw, aby uznać, że w momencie opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne wolą zgłaszającego do ubezpieczeń jest dokonanie tej płatności za rzeczywistego płatnika, co ewentualnie pozwalałoby na odwołanie się do koncepcji spełnienia świadczenia publicznoprawnego przez osobę trzecią. Chociaż decyzja ustalająca płatnika ma charakter deklaratoryjny, to jednak do czasu jej wydania zgłaszający do ubezpieczeń realizuje względem ZUS jego obowiązki, a wszelkie wpłaty są ewidencjonowane na jego koncie. Z punktu widzenia zgłaszającego do ubezpieczeń istota decyzji ZUS ustalająca płatnika sprowadza się do stwierdzenia, że od okresu wskazanego w jej treści nie był zobowiązany do odprowadzania za ubezpieczonych składek na ubezpieczenia społeczne, co może być kwalifikowane jako brak podstawy prawnej spełnionego świadczenia.
Równie kontrowersyjne jest zaliczenie opłaconych przez zgłaszającego do ubezpieczeń należności z tytułu składek na rzecz ustalonego płatnika. Ustawa systemowa nie określa wprost konsekwencji prawnych zaliczenia opłaconych składek na poczet należności płatnika w odniesieniu do jego osobistego zobowiązania z tego tytułu. Możliwe są w tym zakresie dwie interpretacje, przy czym każda budzi wątpliwości prawne. Literalne brzmienie przepisu skłania ku interpretacji, że wartość uiszczonych przez zgłaszającego do ubezpieczeń składek umniejsza zobowiązanie ustalonego płatnika. Takie rozwiązanie naruszałoby jednak jedną z podstawowych zasad dotyczących zobowiązań publicznoprawnych, jaką jest ich osobisty charakter (por. wyrok SN z 14 października 2014 r., sygn. akt II UK 34/14). W drugim scenariuszu zobowiązanie płatnika, właśnie ze względu na osobisty charakter zobowiązania, jest niezależne od zaliczonych przez ZUS składek dotychczas opłaconych przez zgłaszającego do ubezpieczeń. Taka interpretacja jest spójna z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2008 r., sygn. akt I FPS 8/07. Stwierdzono w niej, że przyjęcie poglądu, iż zapłata podatku przez inny podmiot niż podatnik powoduje wygaśnięcie zobowiązania, prowadziłoby do nieusuwalnych sprzeczności w teorii zobowiązań podatkowych. NSA za uzasadnione uznał stanowisko, że zapłata, o której mowa w art. 59 par. 1 pkt 1 w związku z art. 60 par. 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, dokonana przez inny podmiot w imieniu podatnika, nie powoduje wygaśnięcia zobowiązania podatkowego tego podatnika. Trzeba podkreślić, że orzeczenie NSA zostało wydane przed wejściem w życiu art. 62b par. 1 ordynacji podatkowej, na mocy którego wprowadzono możliwość realizowania obowiązku przez ściśle oznaczony krąg osób. Jednak ustawa systemowa odwołuje się do tego przepisu wyłącznie w zakresie pkt 2 dotyczącego możliwości spełnienia obowiązku podatkowego/składkowego przez aktualnego właściciela przedmiotu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego, jeżeli podatek/należności składkowe zabezpieczone są hipoteką przymusową lub zastawem skarbowym. Ze względu na jednostkowe wyłączenie obowiązku osobistego uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne w ocenie autorki cytowana teza sądu pozostaje aktualna.
Na gruncie ustawy systemowej odpowiednie stosowanie przywołanych przepisów ordynacji podatkowej jest możliwe dzięki dyspozycji art. 31 ustawy. W konsekwencji przyjęcia tej interpretacji ZUS mógłby dochodzić od ustalonego płatnika pełnej wartości składek na ubezpieczenia społeczne niezależnie od kwot wcześniej opłaconych przez zgłaszającego do ubezpieczeń. W praktyce konstrukcja ta prowadziłaby do dwukrotnego oskładkowania tego samego tytułu ubezpieczeniowego, a wartość składek opłaconych przez zgłaszającego do ubezpieczeń niepodlegająca zwrotowi stanowiłaby przysporzenie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Obecnie wskazanie poprawnej interpretacji tego przepisu jest dość trudne, a docelowy jej kierunek zostanie prawdopodobnie ukształtowany przez praktykę orzeczniczą, co pogłębia wątpliwości związane z nową kompetencją ZUS dotycząca ustalania płatnika.
Czy to wywłaszczenie
Konstrukcja prawna wprowadzona do ustawy systemowej na mocy art. 38a ust. 4 może budzić także uzasadnione obawy co do ewentualnej niezgodności z konstytucją, a ściślej z art. 21, art. 32 oraz art. 64 ust. 2, które jednocześnie powinny stanowić wzorce kontroli konstytucyjności omawianej regulacji. [ramka]
Art. 38a ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
Składki nienależnie opłacone przez podmiot zgłaszający ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych za okres wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 1, Zakład zalicza z urzędu na poczet należności z tytułu składek płatnika składek. Zakład dokonuje zaliczenia ustalonej do zaliczenia kwoty na poczet zaległych lub bieżących składek, a w razie ich braku – na poczet przyszłych składek. Przepisów art. 24 ust. 6a–6f nie stosuje się.
Wątpliwości prawne co do możliwości naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i ochrony własności prowadzą do pytania, czy regulacja art. 38a ust. 4 ustawy systemowej pozbawia zgłaszającego do ubezpieczeń równowartości nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Konstytucja dopuszcza dwa przypadki pozbawienia własności, tj. przepadek i wywłaszczenie. Pierwszy z nich ma zastosowanie wyłącznie względem rzeczy, więc per se nie może być rozważany w kontekście art. 38a ust. 4 ustawy systemowej, w przeciwieństwie do drugiego, który jest znaczeniowo szerszy. Na gruncie konstytucji pojęcie wywłaszczenia jest rozumiane szeroko – jako wszelkie przymusowe pozbawienie własności bez względu na formę na rzecz podmiotu publicznego. Obok tradycyjnego wywłaszczenia na mocy decyzji administracyjnej możliwe jest także wywłaszczenie w drodze ustawy, przy czym także wówczas muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 21 ust. 2 konstytucji, tj. niezbędność jego dokonania, wskazanie celu publicznego oraz przyznanie słusznego odszkodowania (por. wyrok TK z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99). Przesłanki te nie są jednak spełnione w przypadku regulacji art. 38a ust. 4 ustawy systemowej, a jednocześnie powstaje skutek wywłaszczenia, tj. pozbawienie własności prywatnej (nienależnie opłaconych składek) zgłaszającego do ubezpieczeń. Co istotne, polskie prawo konstytucyjne nie przewiduje możliwości wywłaszczenia na rzecz osoby prywatnej, stąd w przypadku uznania, że opłacone przez zgłaszającego do ubezpieczeń składki na ubezpieczenie społeczne umniejszają zobowiązania ustalonego płatnika, wówczas odwołanie do art. 21 ust. 2 konstytucji byłoby niezasadne.
Prawomocna decyzja i co dalej
Mimo licznych wątpliwości co do konstytucyjności regulacji art. 38a ust. 4 ustawy systemowej należy się spodziewać, że ZUS będzie jednak wydawać decyzje ustalające płatnika, a w konsekwencji zaliczać nienależnie opłacone składki przez zgłaszającego do ubezpieczeń na poczet należności ustalonego płatnika. Przedstawione rozważania prowadzą jednak do konkluzji, że pozbawienie zgłaszającego do ubezpieczeń prawa własności do nienależnie opłaconych składek nie ma uzasadnienia prawnego. Nie zmienia to tego, że przedsiębiorcy będą się musieli skonfrontować z rzeczywistością prawną ukształtowaną na mocy decyzji ZUS ustalającej płatnika. Nadzieją dla nich mogą się okazać sądy powszechne, które przyznają ochronę ich prawom majątkowym na drodze roszczeń cywilnoprawnych.
Wątpliwości dotyczą:
ZASADY RÓWNOŚCI WOBEC PRAWA
Wyrażona w art. 32 ust. 1 konstytucji zasada stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Istota tej zasady sprowadza się zatem do zakazu nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa w procesie stanowienia oraz stosowania prawa (por. wyrok TK z 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07). Wszelkie odstępstwa od tej zasady wymagają określenia kręgu adresatów normy prawnej i wskazania istotnych elementów określających ich sytuację prawną (por. wyrok TK z 14 lipca 2004 r., sygn. akt SK 8/03).
Wydaje się, że regulacji art. 38a ust. 4 ustawy systemowej nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, gdyż brakuje obiektywnych kryteriów uzasadniających zróżnicowanie w traktowaniu płatników składek, którzy opłacili do ZUS nienależne składki na ubezpieczenia społeczne, i zgłaszających do ubezpieczeń, których status płatnika składek w momencie ich uiszczania nie był kwestionowany. Istotną cechą wspólną płatników składek i zgłaszających do ubezpieczeń jest bowiem zrealizowanie nieistniejącego obowiązku składkowego w błędnym przekonaniu co do jego istnienia. Naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez regulację art. 38a ust. 4 można rozpatrywać także przez pryzmat relacji zgłaszający do ubezpieczeń – ZUS. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że cechą istotną jest sytuacja rozliczeń wzajemnych należności pomiędzy ZUS a płatnikiem składek, które pozostają poza sferą działań władczych ZUS (por. wyrok TK z 26 maja 2010 r., sygn. akt P 29/08). Tym samym w omawianym aspekcie ZUS pozostaje podmiotem równorzędnym do zgłaszającego do ubezpieczeń, przez co ich relacje powinny być kształtowane jak relacje cywilnoprawne.
ZASADY OCHRONY WŁASNOŚCI
Składki na ubezpieczenie społeczne mają charakter publicznoprawny i nie stanowią własności ubezpieczonego ani tym bardziej płatnika składek (por. wyrok SN z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II UK 12/08). W konsekwencji do składek na ubezpieczenia społeczne nie stosuje się konstytucyjnych przepisów dotyczących ochrony własności. To wyłączenie nie obowiązuje jednak względem nienależycie opłaconych składek, których uiszczenie odbywa się poza stosunkiem ubezpieczenia społecznego. Tym samym nienależnie opłacone składki na ubezpieczenie społeczne pozostają własnością płatnika składek/zgłaszającego do ubezpieczeń, przez co powinno się stosować do nich art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 konstytucji. Zgodnie z art. 64 ust. 2 konstytucji prawodawca ma obowiązek stanowić przepisy, które chronią prawa majątkowe, ale ma także obowiązek negatywny polegający na powstrzymaniu się od uchwalania regulacji, które mogłyby te prawa pozbawić ochrony albo tę ochronę ograniczać. Obowiązek ten jest jeszcze dobitniej podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny we wszelkich stosunkach prawnych charakteryzujących się brakiem równorzędności, a za taki trybunał uznaje relację pomiędzy ZUS – podmiotem silniejszym a płatnikiem składek – podmiotem słabszym (analogicznie za taki podmiot można uznać zgłaszającego do ubezpieczeń) – por. wyrok TK z 26 maja 2010 r., sygn. akt P 29/08. Dodatkowo mimo użycia w art. 64 ust. 2 konstytucji wyrazu „każdy” z brzmienia art. 20 oraz art. 21 ust. 1 konstytucji wywodzi się zasadę prymatu ochrony własności prywatnej nad własnością publiczną.
Konstrukcja z art. 38a ust. 4 może jednak naruszać zasadę ochrony własności. Niewątpliwie dochodzi tutaj do pozbawienia zgłaszającego do ubezpieczeń ochrony jego praw majątkowych poprzez wyłączenie możliwości dochodzenia nienależnie opłaconych składek bezpośrednio od ZUS. Prowadzi to do przysporzenia w majątku ZUS kosztem majątku zgłaszającego do ubezpieczeń. W tym przypadku bez znaczenia pozostaje kwestia finalnego rozliczenia składek (tj. umniejszenie lub brak umniejszenia zobowiązania ustalonego płatnika składek), gdyż w zakresie rozliczeń nienależycie opłaconych składek dla zgłaszającego do ubezpieczeń stroną tego rozliczenia pozostaje wyłącznie ZUS jako strona stosunku wynikającego z ubezpieczeń społecznych.
Podstawa prawna
Art. 38a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.).
Art. 21, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).