ZUS broni się przed deregulacją. W grze miliardy złotych

Organ rentowy wyliczył, że zniesienie ograniczeń czasowych w korzystaniu z małego ZUS plus oznaczałoby wpływy do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mniejsze od 1 mld do nawet 3 mld zł rocznie. Nie zgadza się też na pozbawienie go możliwości samodzielnego kwestionowania umów.

Odważne i daleko idące w skutkach zmiany dotyczące oskładkowania przedsiębiorców i ich pozycji w postępowaniach przed ZUS zawiera projekt ustawy o ograniczeniu biurokracji i barier prawnych przygotowany przez sejmową komisję deregulacyjną. Propozycja zmiany prawa czeka właśnie na I czytanie w Sejmie. I choć szanse na uchwalenie ustawy w tej kadencji parlamentu są już niewielkie, to projekt nadal jest w grze, bo Sejm wciąż jeszcze nie zakończył prac przed końcem kadencji. A zawarte w nim propozycje w tej czy innej formie co jakiś czas pojawiają się w dyskursie publicznym.

Interesująca jest zwłaszcza propozycja zniesienia limitu czasu na korzystanie z ulgowych składek w ramach małego ZUS plus (dziś przepisy pozwalają na to tylko przez trzy lata w ciągu ostatnich pięciu lat). ZUS poczuł się wywołany do tablicy i w swojej opinii do projektu przeanalizował, jakie byłyby skutki tej zmiany dla finansów publicznych.

Mały ZUS plus na zawsze

Z wyliczeń ZUS wynika, że wprowadzenie możliwości korzystania z małego ZUS plus bez ograniczeń czasowych oznacza mniejsze wpływy do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Według szacunków zakładu wskutek takiej zmiany do 2026 r. corocznie wpływałoby do FUS mniej o 1 mld zł, w 2027 r. już ok. 2 mld zł, a w 2033 r. ubytek przekroczyłby 3 mld zł. I tylko częściowo stratę tę rekompensowałyby mniejsze koszty świadczeń (patrz: infografika).

Tym wyliczeniom towarzyszy prosta konstatacja ZUS: jeśli ulga będzie bezterminowa, to ludzie, którzy z niej skorzystają, mogą nie wypracować minimalnej emerytury.

„Przedsiębiorcy, którzy będą «bezterminowo» korzystać z przedmiotowej ulgi, opłacając składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od obniżonej podstawy, zgromadzą znacząco niższy kapitał składkowy na koncie i subkoncie ZUS. Skutkować to będzie w przyszłości wypłatą niższych świadczeń z ubezpieczeń społecznych, zarówno tych krótkoterminowych, jak i długoterminowych, a nawet może doprowadzić do sytuacji nieuzyskania przez ubezpieczonego uprawnień do najniższego świadczenia emerytalnego” – wskazuje w ZUS w swojej opinii.

– Takie ryzyko rzeczywiście istnieje – potwierdza dr Tomasz Lasocki, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert z zakresu zabezpieczenia społecznego. Jego zdaniem wiele osób stale korzystających z takiej ulgi mogłoby się obudzić dopiero tuż przed emeryturą ze świadomością, że ZUS nie dopłaci im do minimalnego świadczenia. Zwraca też uwagę, że szacunkowe wyliczenia ze strony ZUS są i tak dosyć ostrożne czy nawet zaniżone. – W mojej ocenie nie uwzględniają one tego, że gdy zniesiemy cykliczność korzystania z ulgi, to zdecydowałoby się na nią więcej osób niż dziś, bo grono to zasiliłaby grupa osób, które odeszły z etatów – wskazuje dr Tomasz Lasocki. Dodaje, że już byłby to kolejny argument za przejściem na B2B. Samozatrudnienie bardziej się opłaca, bo przeciętna podstawa wymiaru składki dla prowadzących pozarolniczą działalność jest o 50 proc. niższa od przeciętnej podstawy dla pracowników. – Taka zmiana wymaga więc pogłębionej refleksji. To nie może być prosta deregulacja – stwierdza.

Ulga na start i działalność nierejestrowana

Zmiana dotycząca małego ZUS plus podoba się jednak przedsiębiorcom. Pozytywnie ocenia ją m.in. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP). Wskazuje, że to ukłon w stronę najmniejszych przedsiębiorców.

– Dzięki takim rozwiązaniom działalność fryzjera, kosmetyczki, właściciela małego sklepu pozostanie rentowna, zwłaszcza w dobie drastycznie rosnących kosztów działalności, cen energii i podwyżek najniższych płac. Na pewno pójście w stronę ograniczenia obciążeń składkowych to jest jakieś rozwiązanie, by takie firmy utrzymały się na rynku – wskazuje Szymon Witkowski, ekspert ZPP. Ekspert przypomina, że w przeszłości związek postulował nawet znacznie dalej idące rozwiązanie, polegające na tym, by przedsiębiorca mógł dokonać wyboru, czy w danym miesiącu płaci standardowy, czy też mały ZUS plus, bo np. spadły mu przychody.

ZPP pozytywnie ocenia też wprowadzenie nowego limitu przychodu dla działalności nierejestrowanej. Chodzi o przychód, poniżej którego działalności osoby fizycznej nie traktuje się jak działalności gospodarczej, w tym nie odprowadza się od niej składek ZUS. Obecnie limit, poniżej którego nie trzeba rejestrować działalności gospodarczej, to 2,7 tys. zł miesięcznie. Projekt zawiera propozycję zmiany tej kwoty na dziewięciokrotność minimalnego wynagrodzenia rocznie. Zdaniem ZPP oznacza to znaczące ułatwienie dla podmiotów prowadzących działalność sezonową, jak np. budka z lodami, czy rolników sprzedających swoje produkty. Ta bowiem wiąże się ze zwiększonymi przychodami w niektórych okresach i niskimi w pozostałym czasie.

– Obecny limit jest miesięczny, tu natomiast mielibyśmy limit roczny, który w istocie jest taki sam, bo to dwunastokrotność kwoty 2,7 tys. zł. Zmiana ta ma jednak znaczenie dla działalności sezonowej, bo dzięki temu, że limit jest roczny, przedsiębiorca nie musiałby się martwić, że przekroczy go w jednym miesiącu czy dwóch, kiedy jego przychód będzie wyższy niż owe 2,7 tys. zł – wskazuje Szymon Witkowski.

Korzystne dla firm byłoby też wejście w życie kolejnej zmiany przewidzianej w projekcie, która dotyczy ulgi na start, czyli możliwości niepłacenia składek ZUS przez pierwsze sześć miesięcy działania firmy (płaciłoby się tylko składkę zdrowotną). Propozycja jest taka, aby po przerwie w prowadzeniu działalności można było skorzystać z niej szybciej, tj. już po dwóch latach, a nie – tak jak teraz – po pięciu latach (60 miesiącach). Zmianę tę negatywnie ocenia organ rentowy. Wskazuje, że takie skrócenie czasu przerwy jest niespójne i niedostosowane do innych ulg, takich jak preferencyjne składki (płacone przez 24 miesiące od podstawy wynoszącej co najmniej 30 proc. minimalnego wynagrodzenia) i mały ZUS plus. Dziś ich konstrukcja jest taka, że można z nich korzystać bezpośrednio po sobie łącznie przez pięć i pół roku. Natomiast – jak wskazuje ZUS w opinii do projektu – po zmianach przedsiębiorca, który skorzystałby ponownie z ulgi na start po 24 miesiącach, nie mógłby następnie skorzystać z preferencyjnych składek.

Zdaniem dr. Lasockiego ta i inne zmiany z projektu dotyczące ulg w opłacaniu składek wcale nie prowadzą do zmniejszenia biurokracji i uproszczenia procedur, ale wręcz do utrwalenia złych trendów.

– Trzeba się zastanowić, czy w dobrym kierunku idziemy. Zapętlamy się w szukaniu ulg, a kolejne zmiany powodują dodatkowe skomplikowanie i tak już skomplikowanego systemu. Jeśli powprowadzamy te wszystkie zmiany z projektu, to efektem będzie wzrost liczby osób współpracujących na zasadzie B2B, a więc z pominięciem etatów – stwierdza ekspert. Jego zdaniem zmiany powinny zmierzać w kierunku faktycznego uproszczenia systemu, ale to wymagałoby jego przemodelowania i rezygnacji z dotychczasowych ulg. Zamiast tego system mógłby wyglądać tak, że przedsiębiorca przez pierwsze dwa–trzy lata płaciłby składki liczone od 20–30 proc. minimalnego wynagrodzenia i ta podstawa rosłaby np. o 10 proc. rocznie. Po okresie rozkręcania działalności, kiedy to opłacano niższe składki, wchodzilibyśmy już w standardową wysokość składek. A te mogłyby być liczone np. od 80 proc. dochodu z limitem do 150 proc. przeciętnego wynagrodzenia. – Po pewnym czasie prowadzenia działalności państwo ma prawo postawić pewne wymagania, jeśli chodzi o wysokość składek. Ulgi kiedyś muszą się skończyć – kwituje.

Umowę zakwestionuje sąd

Zdaje się, że to, czemu najbardziej przeciwstawia się ZUS, jeśli chodzi o ten projekt, to pozbawienie zakładu możliwości samodzielnego kwestionowania umów. Podważenie umowy o dzieło czy o pracę to pierwszy krok do negowania np. wysokości zasiłku przez ZUS. Aby to zrobić, dziś ZUS nie musi iść do sądu. Odpowiednich ustaleń dokonuje w swoich decyzjach. Po zmianach zaproponowanych w projekcie musiałby występować na drogę sądową i na nim spoczywałby ciężar dowodu w sprawie. ZUS oczywiście nie zgadza się na odebranie mu decyzyjności w tej kwestii i szeroko to argumentuje, m.in. orzecznictwem sądów.

– Taka zmiana mogłaby ostudzić zapędy ZUS, który musiałby mocniej się zastanowić, czy jest w stanie udowodnić naruszenie przepisów, nim skieruje sprawę do sądu – uważa Szymon Witkowski.

– To słuszny kierunek, bo obecne podejście jest pełne absurdów. Organ ma tu bowiem de facto uprawnienia inkwizytorskie, łączy bowiem cechy oskarżyciela i sędziego, co pogarsza sytuację procesową drugiej strony – wskazuje dr Lasocki. Jego zdaniem propozycja z projektu wymaga doprecyzowania, aby ZUS faktycznie w sprawach wątpliwych występował do sądu. – Z przepisów powinno wyraźnie wynikać, w jakich przypadkach ZUS ma obowiązek skierowania sprawy na drogę sądową, np. w razie sprzeciwu drugiej strony – stwierdza.

Na problem ten zwraca uwagę w swojej opinii do projektu także NSZZ „Solidarność”.

„Sformułowanie «jeżeli z dowodów zgromadzonych w toku postępowania wynikają wątpliwości co do istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa» ma ogólny charakter i pozostawia po stronie organów ZUS bardzo daleko posuniętą swobodę w zakresie stosowania tego przepisu, co może prowadzić do ograniczenia jego praktycznego znaczenia” – wskazuje.

– Poza tym mankamentem obecnej propozycji jest to, że mówi ona o wątpliwościach co do istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, czyli np. istnienia stosunku pracy. A tymczasem w wielu sytuacjach ZUS kwestionuje nie samą umowę, ale wysokość wynagrodzenia, która z niej wynika. Przepis w obecnej wersji tego nie obejmuje – zauważa dr Lasocki.

Ekspert przyznaje, że taka zmiana spowoduje wprawdzie przedłużenie postępowań, ale zapewni też egzekwowanie praw, które ubezpieczonym konstytucyjnie się należą (np. prawo do sądu). – Zmiana ta może też wpłynąć na zatarcie różnic, jeśli chodzi o zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym i ustalania świadczeń w odniesieniu do różnych podstaw zatrudnienia – zaznacza.

Z kolei NSZZ „Solidarność” zwraca też uwagę, że nie wiadomo, do jakich etapów załatwiania sprawy przez ZUS ma się odnosić wymóg rozstrzygnięcia przez sąd, czy dana umowa istnieje. Kwestia ta również wymagałaby doprecyzowania. ©℗