Na jakich zasadach jest prowadzona kontrola ZUS. [Pytania i odpowiedzi]

Stosuje się do niej przepisy nie tylko ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz także prawa przedsiębiorców. W nim też zawarto kilka reguł zabezpieczających interesy płatnika składek.

Zgodnie z art. 52 prawa przedsiębiorców czynności kontrolne wykonuje się w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy. W przypadku gdy przedsiębiorca wskaże na piśmie, że wykonywane czynności zakłócają w sposób istotny jego działalność gospodarczą, konieczność podjęcia takich czynności uzasadnia się w protokole kontroli.

Na szczególną uwagę zasługują regulacje zawarte w art. 51 prawa przedsiębiorców. Wynika z niego, że kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania tej działalności przez przedsiębiorcę. Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, w tym przypadku ZUS, jeżeli może to usprawnić jej prowadzenie.

Możliwe jest także prowadzenie kontroli w sposób zdalny, za pośrednictwem poczty lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Co ważne, dokumenty oraz informacje zebrane w toku czynności wykonywanych przez organ kontroli z naruszeniem powyższych przepisów nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym.

Odpowiadając na zadane pytanie, warto także zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w komentarzu do art. 51 (M. Zdyb, G. Lubeńczuk, A. Wołoszyn-Cichocka, „Prawo przedsiębiorców. Komentarz”, Warszawa 2019). Autorzy komentarza stoją na stanowisku, że zgodnie z art. 51 ust. 1 prawa przedsiębiorców kontrolę przeprowadza się w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej. Godziny pracy co do zasady określane są swobodnie przez samego przedsiębiorcę i organ kontroli nie może żądać ich zmiany na potrzeby kontroli. Jeżeli godziny pracy nie zostały wyraźnie określone lub czas wykonywania działalności gospodarczej nie pokrywa się z godzinami pracy wskazanymi przez przedsiębiorcę, to organ kontroli może ją prowadzić w godzinach faktycznego wykonywania działalności.

Należy zatem uznać, że kontroler ZUS nie może żądać dostosowania godzin funkcjonowania firmy do prowadzonych działań kontrolnych, a wręcz odwrotnie – to on powinien dostosować się do godzin pracy firmy.

Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba odnieść się do przepisów prawa przedsiębiorców. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem m.in. następujących przypadków:

• ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej;
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;
• przedsiębiorca wyraził zgodę na równoczesne podjęcie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli;
• przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Z przepisów wynika zatem w sposób jednoznaczny, że zakazane jest prowadzenie równoczesne kilku kontroli przez różne podmioty kontrolujące. Jednocześnie w ramach przewidzianych wyjątków dopuszczono prowadzenie kontroli m.in. w przypadku, gdy przedsiębiorca wyraził zgodę na równoczesne podjęcie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli.

Na uwagę zasługuje także art. 54 ust. 5 prawa przedsiębiorców, w którym postanowiono, że jeżeli działalność gospodarcza przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu, to organ kontroli odstąpi od podjęcia czynności kontrolnych oraz może ustalić z przedsiębiorcą inny termin przeprowadzenia kontroli.

Przekładając te przepisy na podany stan faktyczny, należy przyjąć, że ZUS co do zasady powinien odstąpić od podjęcia czynności kontrolnych. Gdyby jednak uzyskał zgodę na ich prowadzenie od płatnika składek, byłyby one dopuszczalne. Co trzeba jednak podkreślić, przedsiębiorca nie jest zobowiązany do wyrażenia takiej zgody.

Analizę tego pytania należy przeprowadzić w kontekście przepisów prawa przedsiębiorców. Zgodnie z art. 48 tej ustawy organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Wszczyna się ją nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia. Jeżeli nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, to wymagane jest ponowne zawiadomienie. Z przepisu tego wynika, że zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera:

• oznaczenie organu,
• datę i miejsce wystawienia,
• oznaczenie przedsiębiorcy,
• wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli,
• imię, nazwisko oraz podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji.

Na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

W ocenie podanej problematyki pomocne może być także stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1316/21. W podanym orzeczeniu m.in. wskazano, że z postanowień art. 48 ust. 3 pkt 4, art. 49 ust. 7 pkt 7 prawa przedsiębiorców oraz z art. 89 ust. 1a pkt 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że elementem zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnienia do kontroli jest określenie jej zakresu przedmiotowego. Spór w sprawie rozpatrywanej przez sąd dotyczył tego, czy w ramach pojęcia zakresu przedmiotowego kontroli mieści się okres, jaki został objęty kontrolą. NSA uznał, że zakres ten jest wypadkową dwóch składowych: przedmiotu oraz okresu, a w rozpatrywanej sytuacji nie sprecyzowano, jaki okres podlega kontroli.

NSA w wyroku podkreślił, że w przypadku kontroli wykonywania obowiązków o charakterze periodycznym, czyli powtarzających się, niezbędne jest sprecyzowanie w zawiadomieniu o kontroli oraz w upoważnieniu do kontroli także okresu nią objętego (najczęściej okresów rozliczeniowych). Zdaniem NSA tylko w takim przypadku przedsiębiorca uzyskuje pełną informację o przedmiocie kontroli, do czego ma pełne prawo i czego może oczekiwać. Samo określenie materii podlegającej kontroli prowadzi do sytuacji, że płatnik co najwyżej domyśla się, że będą kontrolowane wszystkie okresy rozliczeniowe, oprócz tych objętych przedawnieniem.

Zatem w sytuacji gdy zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera pewne braki, płatnik powinien to kwestionować. Może skorzystać z możliwości, jaką daje art. 59 ust. 1 prawa przedsiębiorców, na podstawie którego przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58 prawa przedsiębiorców. Sprzeciw wymaga uzasadnienia.

Z art. 86 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że kontrolę wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek przeprowadzają inspektorzy kontroli ZUS. Kontrola może obejmować w szczególności:

• zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych;
• prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest zakład;
• ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu;
• prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe;
• wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych.

Z kolei uprawnienia kontrolerów zostały określone w art. 87 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ust. 1 postanowiono, że w trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli ZUS ma prawo:

• badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli;
• dokonywać oględzin i spisu składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek;
• zabezpieczać zebrane dowody;
• żądać udzielania informacji przez płatnika składek i ubezpieczonego;
• legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości, jeśli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli;
• wzywać i przesłuchiwać świadków;
• wzywać i przesłuchiwać płatnika składek i ubezpieczonego, jeżeli z powodu braku lub po wyczerpaniu innych środków dowodowych pozostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego.

Jak widać, inspektor ma szerokie uprawnienia do prowadzenia czynności kontrolnych. Co istotne, ustawodawca wprowadził również przepisy sankcjonujące nieprawidłowe zachowania płatników albo osób przez nich upoważnionych. Na uwagę zasługuje art. 98 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdzie postanowiono, że kto, jako płatnik składek albo osoba obowiązana do działania w imieniu płatnika, udaremnia lub utrudnia przeprowadzenie kontroli, podlega karze grzywny do 5000 zł.

W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że utrudnianie przeprowadzenia kontroli polega na każdym zachowaniu, które zakłóca jej przeprowadzenie. Natomiast udaremnienie przeprowadzenia kontroli realizuje się poprzez uniemożliwienie jej przeprowadzenia. Zarówno utrudnianie, jak i udaremnianie przeprowadzenia kontroli mogą mieć miejsce przed jej rozpoczęciem i po jej zakończeniu. Wykroczenie z art. 98 ust. 1 pkt 3 ma charakter materialny, jego popełnienie następuje z chwilą wystąpienia skutku, tj. stworzenia przez sprawcę przeszkód, które powodują zagrożenie dla prawidłowego, sprawnego, zgodnego z prawem przeprowadzenia kontroli albo też przeprowadzenie takiej kontroli całkowicie uniemożliwiają (por. wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z 13 lutego 2017 r., sygn. akt III W 1074/16).

Jak widać, także kadrowa lub inna upoważniona przez płatnika osoba może być zagrożona odpowiedzialnością wykroczeniową, jeśli utrudni przeprowadzenie kontroli. ©℗