Na początku października w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów ukazały się założenia do projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nr projektu UC101). Długo oczekiwany dokument wskazuje jednak, że planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to czwarty kwartał 2021 r. Można się zatem spodziewać, że albo prace gwałtownie przyspieszą wraz z końcem roku, albo ustawa nie wejdzie w życie w terminie wskazanym w Dyrektywie w sprawie ochrony sygnalistów zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dyrektywa 2019/1937), tj. do 17 grudnia br. Tak też się stało i już kilka dni temu na stronach Rządowego Centrum Legislacji został opublikowany pierwszy projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa datowany na 14 października 2021r.

Projektowana ustawa, z jednej strony będzie stanowić wykonanie obowiązków ciążących na Polsce, związanych z implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy o sygnalistach. Z drugiej zaś strony oczekuje się, że nowe przepisy przyczynią się do objęcia osób zgłaszających naruszenia realną ochroną, tak w wymiarze prawnym, jak i organizacyjnym.

Odrębna regulacja

Kwestią, która uderza na wstępie, jest obszerność zamieszczonych informacji, obejmujących zarówno wskazówki o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie, jak i sama istota projektowanej regulacji. Projekt ustawy ma na celu wdrożenie Dyrektywy o ochronie sygnalistów. Dostrzec można, że projektowana regulacja, dotycząca ochrony sygnalistów, stanowić będzie odrębny akt prawny rangi ustawy. To zaś oznacza, że ustawodawca prawdopodobnie nie wróci do pomysłu ujęcia ochrony sygnalistów w innym akcie prawnym. Tym bardziej nie wróci pomysł do uregulowania tej kwestii w ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, której projekt zmian pojawił się w 2018 r. i obejmował także kwestie sygnalizacji i ochrony sygnalistów.

Powołanie zupełnie odrębnego aktu prawnego dotyczącego ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa wydaje się być rozsądnym sposobem na implementację postanowień Dyrektywy o ochronie sygnalistów. Oczywiste jest, że współistnienie odrębnej ustawy, regulującej kwestie ochrony sygnalistów z innymi przepisami, będzie narzucało obowiązek zapewnienia spójności rozwiązań zawartych w projektowanej ustawie z innymi, już istniejącymi regulacjami. Przypomnijmy, przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu czy przepisy regulujące funkcjonowanie rynku finansowego wymagają od podmiotów objętych zakresem tych regulacji wdrożenia rozwiązań pozwalających na zgłaszanie nieprawidłowości.

Szeroka perspektywa ujęcia problematyki ochrony sygnalistów w założeniach do projektu ustawy wynika także z licznie przytoczonych przez autorów dokumentu instytucji prawa pracy, których celem – nie w pełni osiągalnym, jak wskazuje praktyka – jest ochrona pracowników przed działaniami odwetowymi. Tak głębokie zakotwiczenie uzasadnienia projektu o sygnalistach w kontekście prawa pracy może budzić niepokój. Raz, że przecież dyrektywa o ochronie sygnalistów stanowczo wychodzi poza schemat typowego stosunku pracy, a dwa, że sądy pracy dość ostrożnie podchodzą do badania kwestii zgłoszenia naruszeń jako przyczyny rozwiązania umowy o pracę z osobą, która doświadcza działań odwetowych, ograniczając się jedynie do badania samego procesu rozwiązania umowy o pracę z sygnalistą.

Sam projekt ustawy nie jest aktem obszernym bowiem liczy on 63 artykuły a jego lektura nie powinna nastręczać trudności, zwłaszcza osobom, które zapoznały się z treścią dyrektywy o ochronie sygnalistów. W wielu miejscach projekt bazuje bowiem na zapisach unijnej dyrektywy.

Projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa został podzielony na 8 rozdziałów. Przepisy ogólne znajdziemy w rozdziale pierwszym, wskazującym przede wszystkim definicje pojęć użytych w ustawie, a także wskazującym podmiotowy i przedmiotowy zakres zastosowania projektowanych przepisów. Ten rozdział istotny jest także z punktu widzenia przetwarzania danych osobowych osób, których dotyczy zgłoszenie. W art. 8 wyraźnie wskazano bowiem, że do ochrony danych osobowych osób, których dotyczy zgłoszenie nie stosuje się przepisu art. 14 ust. 2 lit. f RODO. Innymi słowy został wyłączony obowiązek informacyjny wobec osób, których dane osobowe nie pochodzą bezpośrednio od tej osoby.

W projektowanych przepisach znajdziemy także postanowienia obejmujące zakaz prowadzenia działań odwetowych i środki ochrony przysługujące osobie zgłaszającej naruszenie prawa wprowadzając otwarty katalog możliwych działań odwetowych, które swoją drogę mogą być uznane za niekorzystne traktowanie osoby zgłaszającej naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że przepisy wyłączają jakąkolwiek odpowiedzialność dyscyplinarną osoby dokonującej zgłoszenia, pod warunkiem, że zgłaszający miał uzasadnione podstawy, by sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z ustawą.

Projekt ustawy wskazuje w jaki sposób organizacje powinny uregulować kwestie przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, określając w art. 29 projektu co powinien określać w szczególności regulamin zgłoszeń wewnętrznych funkcjonujący w przedsiębiorstwie.

Organem centralnym odpowiedzialnym za przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych ustanawia się Rzecznika Praw Obywatelskich. Będzie miał on za zadanie poza prowadzeniem działalności edukacyjnej także dokonywać wstępnej weryfikacji zgłoszeń i kierowania ich do właściwych organów.

Za w pewnym stopniu nieprzemyślane można uznać przepisy karne, jakie znalazły się w projekcie ustawy. O tym, że nieprzestrzeganie przepisów związanych z zapewnieniem ochrony osobom dokonującym zgłoszenia naruszenia prawa, będą grozić sankcję wiadomo było nie od dzisiaj, jednakże konstrukcja projektowanych przepisów zdaje się nie mieć racjonalnego wytłumaczenia choćby z tego powodu, że wszystkie występki zagrożone są tą samą sankcją karną. W projekcie odszukamy pięć przepisów karnych, opisujących znamiona czynów zabronionych pod groźbą kary przewidzianej w projekcie ustawy. Wszystkie one zagrożone są tą samą sankcją w postaci grzywny, kary ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3.

Na co przedsiębiorcy powinni zwrócić uwagę:

Bardzo krótkie vacatio legis ustawy

Projektuje się, że ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia co ma ten skutek, że stosować będziemy jej zapisy w zasadzie bez żadnego vacatio legis, co tym samym pozostawia bardzo mało czasu na wdrożenie przepisów, a jeśli weźmiemy pod uwagę obowiązek uzgodnienia treści regulaminu zgłoszeń wewnętrznych z przedstawicielstwem pracowników, regulamin wewnętrzny powinny być gotowy w zasadzie już dziś.

Zagrożenie karą

Krótkie vacatio legis jest ważne także z tego powodu, że projektowany przepis art. 60 wprowadza sankcję karną za nieustanowienie wewnętrznej procedury, przewidując karę grzywny, karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. To bardzo niebezpieczny przepis karny który pojawi się nad głowami kierownictwa już za chwilę, i co gorsza, który może być wykorzystywany przeciwko menedżerom. Przepisy karne formułują odpowiedzialność karną za utrudnianie dokonania zgłoszenia, podejmowanie działań odwetowych, naruszenie obowiązku zachowania poufności. No i oczywiście karą zagrożony jest sam brak regulaminu dokonywania zgłoszeń wewnętrznych. Warto podkreślić, że odpowiedzialność karną poniesie także osoba, która dokonała zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji.

Jakie podmioty powinny wdrożyć regulamin zgłoszeń wewnętrznych?

W terminie 14 dni od wejścia w życie przepisów, podmioty zatrudniające co najmniej 250 pracowników, muszą być w pełni gotowe. Z kolei podmiotom mniejszym (do 50 pracowników do 249) projektodawca daje czas do 17 grudnia 2023r. na wdrożenie regulaminu dokonywania zgłoszeń wewnętrznych.

Robert Gniezdzia / Media

Przyjęcie regulaminu zgłoszeń wewnętrznych w porozumieniu z przedstawicielami pracowników

Regulamin zgłoszeń wewnętrznych pracodawca ustala po konsultacji z zakładową organizacją związkową albo przedstawicielami pracowników, wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy, jeśli u pracodawcy nie działa zakładowa organizacja związkowa - oznacza to, konieczność sformalizowania udziału przedstawicieli pracowników w procesie kształtowania i przyjęcia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych.

Przyjmowanie zgłoszeń anonimowych

Zgodnie z art. 7 Projektu przepisy ustawy znajdą zastosowanie do zgłoszenia informacji o naruszeniu prawa anonimowo, wyłącznie w przypadkach gdy możliwość zgłoszenia informacji o naruszeniu prawa anonimowo przewidywać będzie regulamin zgłoszeń wewnętrznych, stosowany przez pracodawcę, określający wewnętrzną procedurę zgłaszania naruszeń prawa. Oznacza to, że to pracodawca może zdecydować czy zastosuje możliwość dokonywania zgłoszeń anonimowo.

Roberta Gniezdzia, radca prawny, partner w Chmielniak Adwokaci