Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1251) nie odpowiada praktycznym potrzebom w okresie epidemii COVID-19, jeśli chodzi o przepisy dotyczące miejsca przeprowadzania czynności kontrolnych. Główny Inspektorat Pracy zadecydował więc o wprowadzeniu możliwości przeprowadzania kontroli zdalnych – jednak, co warto podkreślić, wyłącznie względem przedsiębiorców (zatem nie dotyczy to pracodawców z sektora publicznego). Odwołano się przy tym do nowelizacji ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162). Problem w tym, że przez wiele lat PIP uważała się za organ, do którego przepisy dotyczące kontroli przedsiębiorców oraz ograniczeń z tym związanych nie mają zastosowania.
Inspekcja pracy jako państwowy organ kontroli i nadzoru obowiązana jest działać na podstawie i w granicach prawa. Przepisy regulujące zakres działania tej instytucji reguluje wspomniana wyżej ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Normuje ona w szczególności postępowanie kontrolne wobec podmiotów kontrolowanych. I jak mogłoby się wydawać, robi to w sposób wyczerpujący.
Ustawa o inspekcji
Szczegółowe kwestie związane z postępowaniem kontrolnym realizowanym przez organy PIP reguluje rozdział 4 ustawy o PIP. Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy (w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz regulacji dotyczących legalności zatrudnienia), a także udokumentowanie dokonanych ustaleń. Z art. 26 ustawy o PIP wynika, że kontrolę przeprowadza się w siedzibie podmiotu kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania jego zadań lub przechowywania dokumentów finansowych i kadrowych. Poszczególnie czynności kontrolne mogą być wykonywane także w siedzibie jednostki organizacyjnej PIP.
Z przywołanej regulacji wynika, że kontrola prowadzona na podstawie ustawy o PIP w każdym przypadku musi być realizowana z poziomu siedziby podmiotu kontrolowanego oraz w innych lokalizacjach powiązanych z jego działalnością. Na podstawie przepisów tej ustawy nie ma zatem możliwości przeprowadzania całej kontroli z siedziby jednostki organizacyjnej PIP. Z poziomu siedziby urzędu można wykonywać wyłącznie poszczególne czynności kontrolne – np. analizować dokumenty. Czynności te nie stanowią jednak odrębnej kontroli, lecz zaliczają się bezpośrednio do czynności realizowanych w ramach kontroli, która zasadniczo przeprowadzana jest, jak już wskazano wyżej, w siedzibie kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania jego zadań lub przechowywania dokumentów.
Tylko do działalności gospodarczej
Epidemia COVID-19 skomplikowała życie zwłaszcza pracodawcom. Jednak problemy organizacyjne związane z koniecznością zapobiegania COVID-19 dotyczą wszystkich, w tym również państwowych organów kontroli i nadzoru.
Uwzględniając specyfikę pracy inspektorów PIP (którzy zazwyczaj, poza okresem epidemii, w przeważającej części swojej działalności przebywają poza siedzibą jednostek organizacyjnych PIP), od 25 stycznia 2021 r. wprowadzono możliwość przeprowadzania kontroli w trybie całkowicie zdalnym oraz hybrydowym (częściowo zdalnym). Zasady takich kontroli zostały przedstawione na stronie internetowej GIP w zakładce „Wyjaśnienia i wsparcie PIP”. Wynika z nich m.in., że postępowanie kontrolne może być przeprowadzone przez organy PIP w sposób zdalny jedynie za zgodą przedsiębiorcy.
Możliwość przeprowadzania kontroli zdalnych nie wynika jednak z ustawy o PIP, regulującej czynności kontrolne inspektorów (ustawa ta nie doczekała się stosownych zmian w okresie epidemii COVID-19). O możliwości przeprowadzania kontroli zdalnych nie ma również mowy w żadnym zarządzeniu Głównego Inspektoratu Pracy opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej PIP. Podstawą prawną kontroli zdalnych realizowanych przez PIP są natomiast przepisy znowelizowanej ustawy – Prawo przedsiębiorców. Z informacji znajdujących się na stronie internetowej GIP wynika bowiem, że zgodnie ze stanowiskiem Komisji Prawnej GIP z 22 grudnia 2020 r. (w sprawie możliwości i zasad prowadzenia przez uprawnione organy PIP kontroli lub poszczególnych czynności kontrolnych w sposób zdalny) kontrole lub poszczególne czynności kontrolne mogą być prowadzone przez organy PIP na podstawie art. 51 ust. 3a ustawy – Prawo przedsiębiorców. Przepis ten został wprowadzony 24 czerwca 2020 r. na mocy tarczy antykryzysowej 4.0, czyli ustawy z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. poz. 1086). Zgodnie z nim, za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego (w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1041) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 344), jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Co warto podkreślić, kontrolom zdalnym mogą podlegać wyłącznie podmioty mające status przedsiębiorców w rozumieniu prawa gospodarczego, a nie każdy pracodawca w rozumieniu prawa pracy (a więc nie dotyczy to np. szkół czy urzędów administracji publicznej).
Problem w tym, że kontrola realizowana przez PIP nie jest kontrolą działalności gospodarczej tylko kontrolą realizowaną w zakresie, o którym mowa w ustawie o PIP. Organy kontroli tej inspekcji są zaś właściwe w zakresie kontroli szeroko rozumianego prawa pracy, która powinna być realizowana na podstawie ustawy o PIP.
Warto przypomnieć, że przez wiele lat inspekcja pracy odcinała się od przepisów poprzedniczki ustawy – Prawo przedsiębiorców, tj. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności co do obowiązku zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli. Podnoszono przy tym wiele argumentów, powoływano się też na orzeczenia sądów administracyjnych. W tym miejscu warto przywołać prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 marca 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 1002/09). W uzasadnieniu sąd – podzielając argumentację organów PIP – wskazał: „Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania przez organy inspekcji pracy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej”. Pogląd ten został podzielony również przez WSA w Opolu w wyroku z 18 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 481/10). Sąd wskazał w nim: „Przepisy zobowiązujące organy kontroli do zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, która nie może być wszczęta wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia doręczenia takiego zawiadomienia, dotyczą wyłącznie takich organów kontroli, które uprawnione są do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a do takich organów nie należą organy Państwowej Inspekcji Pracy”.
Przywołane wyżej orzeczenia odnoszą się wprawdzie do nieobowiązującej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale istota problemu pozostaje niezmieniona. Można zapytać, co uległo zmianie, że nagle do kontroli PIP stosujemy ustawę – Prawo przedsiębiorców. I czy nie jest tak, że przepisy dotyczące kontroli działalności gospodarczej są przy kontrolach PIP stosowane wybiórczo – wówczas, gdy jest to korzystne? [wystąpiliśmy do PIP o uzasadnienie stanowiska, opublikujemy je po jego otrzymaniu – red.].
Wydaje się, że możliwość przeprowadzania zdalnych kontroli – względem wszystkich podmiotów kontrolowanych, a nie tylko przedsiębiorców – powinna wynikać bezpośrednio z ustawy o PIP. Nie ma obiektywnego uzasadnienia, aby wyłącznie ta grupa podmiotów kontrolowanych miała możliwość wyboru między kontrolą zdalną a bezpośrednio realizowaną w podmiocie kontrolowanym. W celu wyrównania szans niezbędna wydaje się szybka nowelizacja ustawy o PIP, w ramach której można wprowadzić stosowne rozwiązania dające inspektorom prawo przeprowadzania zdalnych kontroli w każdym podmiocie, który może jej podlegać – w przypadku gdy zakres tematyczny kontroli umożliwia jej przeprowadzenie bez uszczerbku dla jakości postępowania. Z możliwości kontroli zdalnych z oczywistych względów powinny zostać wyłączone wszystkie kontrole, które dotyczą problematyki bezpieczeństwa pracy.
Obecnie powoływanie się przez inspektorów pracy na ustawę – Prawo przedsiębiorców może budzić wątpliwości i być uznawane za postępowanie noszące znamiona nierównego traktowania – w stosunku do pozostałych podmiotów kontrowanych, w przypadku których przepisy nie dają prawa do przeprowadzania kontroli w trybie zdalnym. Ponadto należy zauważyć, że decyzja w sprawie zdalnej kontroli należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który absolutnie nie ma obowiązku jej konsultowania np. z zakładowymi organizacjami związkowymi.
Możliwość kwestionowania
Co do zasady kontrole zdalne różnią się od tradycyjnych wyłącznie miejscem realizowania czynności kontrolnych. Ustalenia zawarte w protokołach z takich kontroli mogą być kwestionowane na zasadach ogólnych (prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu). W przypadku gdy w wyniku kontroli zdalnej zostanie wydana pisemna decyzja (nakaz), podmiot kontrolowany zdalnie będzie mieć prawo wniesienia odwołania do okręgowego inspektora pracy. Tryb zdalny nie ogranicza w tym zakresie podmiotu kontrolowanego. Uwzględniając jednak zakres tematyczny kontroli zdalnych, należy się spodziewać, że będą one kończyły się nie nakazami, ale wystąpieniami – które oczywiście będzie można kwestionować w formie skargi.©℗
opinia. Marcin Stanecki radca prawny, były inspektor pracy
W dziedzinie bhp brak weryfikacji w miejscu pracy to naruszenie przepisów
Pomysł przeprowadzania kontroli zdalnych jest co do zasady nietrafiony. Oczywiście pewne kwestie można ustalić na podstawie dokumentów przekazanych przez pracodawcę drogą elektroniczną lub pocztową. Dotyczy to np. kart ewidencji czasu pracy, list wynagrodzeń czy akt osobowych. W takich przypadkach inspektorzy pracy już wcześniej na własną rękę korzystali ze zdalnej łączności.
Jednak należy pamiętać, że kontrola zdalna powinna dotyczyć tylko wybranych zagadnień dotyczących prawnej ochrony pracy. Niewyobrażalne jest np. przeprowadzenie w tym trybie kontroli zagadnień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Inspektor pracy dokonujący w sposób zdalny kontroli z zakresu bhp, na podstawie zdjęć przekazanych przez pracodawcę, narusza nie tylko przepisy ustawy o PIP, lecz także kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą wydania decyzji powinny być oględziny warunków pracy, w tym maszyn i urządzeń na miejscu dokonane przez inspektora pracy. Dopiero bowiem naoczna kontrola warunków pracy pozwoli inspektorowi pracy na właściwą ocenę stanu bhp w zakładzie pracy.
Uważam także, że osobisty kontakt z pracodawcą, możliwość rozmowy z nim, pozwoli inspektorowi pracy na wyjaśnienie wątpliwości, które pracodawcy często mają co do stosowania przepisów bhp. Będąc na miejscu, inspektor pracy ma też możliwość przyjrzenia się sposobowi wykonywania pracy przez pracowników, zwrócenia im uwagi, gdy nie przestrzegają przepisów. Taka kontrola przeprowadzona zdalnie z pewnością narusza art. 21 ustawy o PIP, zgodnie z którym postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bhp, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń.
WAŻNE Na poziomie ustawy o PIP nie podjęto próby dostosowania trybu kontroli do potrzeb inspektorów w okresie epidemii COVID-19 – w celu ograniczania przemieszczania się i wyeliminowania bezpośredniego kontaktu z przedstawicielami podmiotów kontrolowanych.