Trybunał Konstytucyjny zajmie się zakładowym funduszem rehabilitacji

Zdaniem pracodawcy nałożenie skumulowanej sankcji finansowej za każde przeniesienie pieniędzy z konta zakładowego funduszu rehabilitacji na inny rachunek narusza zasadę proporcjonalności. Skutkuje też tym, że firma jest wielokrotnie karana za ten sam czyn.

Zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych (ZFRON) to specjalny fundusz, z którego zobligowani do jego prowadzenia pracodawcy finansują różne formy pomocy dla niepełnosprawnych pracowników. Do Trybunału Konstytucyjnego (TK) wpłynęła właśnie skarga (sygn. akt SK 9/24) związana ze stosowaniem przepisów dotyczących ZFRON, a konkretnie tych regulujących nakładanie sankcji na firmy, które nieprawidłowo korzystały z jego pieniędzy. Pracodawca, który ją złożył, uważa, że naruszają one wiele konstytucyjnych zasad, w tym proporcjonalności oraz równości wobec prawa.

Bezprawne pożyczki

Skargę do trybunału złożyła spółka zajmująca się skupem zboża, u której urząd skarbowy przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości gromadzenia i wydatkowania pieniędzy ZFRON. W jej wyniku ustalono wielokrotne przeksięgowywanie środków z konta tego funduszu na inny rachunek firmy i potem zwracanie ich na ten pierwszy. Protokół z tej kontroli trafił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), który stwierdził, że doszło do naruszenia art. 33 ust.4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44). Zgodnie z nim w przypadku, gdy pieniądze ZFRON nie zostały przeznaczone na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej niepełno sprawnych pracowników, pracodawca jest zobowiązany do zwrotu 100 proc. błędnie wydatkowanej kwoty na konto tego funduszu oraz wpłaty należności w wysokości jej 30 proc. na rzecz PFRON.

Co istotne, w tej sprawie wysokość kary finansowej została obliczona w taki sposób, że od każdej bezprawnej „pożyczki” z rachunku ZFRON została określona odrębna sankcja 30 proc. i potem zostały one zsumowane. Jednocześnie w związku z tym, że kilka z przeksięgowań dotyczyło tej samej kwoty środków ZFRON, doszło do sytuacji, że skumulowana kara przekroczyła wartość kwoty zgromadzonej na rachunku tego funduszu. Niezgadzający się z takim działaniem PFRON pracodawca postanowił więc skorzystać z procedury odwoławczo-skargowej. Jednak zapadające w niej decyzje organów i wyroki wojewódzkiego sądu administracyjnego nie podzielały jego zastrzeżeń co do podstawy obliczenia wysokości sankcji.

Podobnie stało się ze skargą kasacyjną spółki do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Zarzucała w niej ona błędną wykładnię przepisów ustawy, polegającą m.in. na przyjęciu, że sankcja jest naliczana od każdego przeksięgowania środków ZFRON między dwoma rachunkami bankowymi, co prowadzi do mylnego ustalenia, że jest ich więcej, niż w rzeczywistości zostało uzyskanych. Dodatkowo, zdaniem firmy, do wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4a nie powinno było w ogóle dojść w związku z tym, że w ramach przeprowadzonej kontroli i dokonanych w jej trakcie ustaleń faktycznych stwierdzono, że pieniądze ZFRON zostały wydatkowane na cele przewidziane w ustawie o rehabilitacji i zgodnie z zakładowym regulaminem tego funduszu.

Również NSA nie uznał stawianych przez firmę zarzutów za słuszne i oddalił jej skargę kasacyjną. W jego ocenie brzmienie art. 33 ust. 4a nie budzi żadnych wątpliwości, a wskazana w nim sankcja nie podlega jakiemukolwiek miarkowaniu. Natomiast sytuacja, w której przekracza ona wartość środków ZFRON, nie jest może typowa, ale dopuszczona przez prawo. Znaczenie dla naliczenia sankcji 30 proc. ma bowiem samo przeniesienie pieniędzy z rachunku ZFRON na inne, wewnętrzne konto spółki.

Niewspółmierna kara

Po tych niekorzystnych rozstrzygnięciach spółka zdecydowała się skorzystać jeszcze z możliwości złożenia skargi konstytucyjnej do trybunału. Wniosła w niej o stwierdzenie niezgodności z ustawą zasadniczą art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji. Firma w swojej skardze podnosi, że jest on sprzeczny z wieloma wywodzonymi z konstytucji zasadami, w tym z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wiążącą się z nią zasadą proporcjonalności. Spółka uważa, że nałożona przez organ administracji publicznej sankcja jest nieproporcjonalna do naruszenia prawa, którego dotyczy, a jej zwielokrotnienie prowadzi do niewspółmiernego względem uchybienia ukarania.

Firma dowodzi również, że zaskarżony przepis jest niezgodny z zasadą ne bis in idem (łac. „nie dwa razy w tej samej sprawie”), ponieważ pozwala na to, by podmiot został ukarany wielokrotnie za ten sam czyn. Podaje przy tym argumen, że 10-krotne przeniesienie tych samych środków z rachunku ZFRON na inne konto w ciągu nawet jednego dnia powoduje nałożenie sankcji wynoszącej 300 proc., a nie 30 proc.

Kolejna konstytucyjna zasada, która w opinii skarżącej spółki została naruszona, to zasada równości wobec prawa, co przejawiło się przez niesprawiedliwe i nierówne jej potraktowanie w stosunku do pracodawcy, który wypłacił pieniądze z konta ZFRON i ich nie zwrócił lub przeznaczył w całości na działania niezgodne z przepisami ustawy. Taki podmiot jest zobowiązany zapłacić 30 proc. sankcji, podczas gdy skarżąca firma musiała zapłacić jej wielokrotność w efekcie zsumowania kilkukrotnego przeksięgowania tych samych środków z funduszu rehabilitacji. Ponadto spółka podkreśliła, że na podstawie art. 33 ust 4a1 ustawy na równi z nieprzeznaczeniem pieniędzy na cele związane z rehabilitacją zawodową, społeczną i leczniczą niepełnosprawnych pracowników traktowane są: nieutworzenie ZFRON przez pracodawcę, nieprowadzenie rachunku bankowego tego funduszu oraz nieewidencjonowanie jego środków. Tymczasem ich przeksięgowanie także jest traktowane znacznie gorzej niż wspomniane uchybienia, bo ustalona przez PFRON wysokość sankcji wyniosła wielokrotność 30 proc. W konsekwencji kwestionowany art. 33 ust. 4a karze w sposób bardziej dotkliwy pracodawców, którzy czasowo przeksięgowywali pieniądze ZFRON, ale w całości wydatkowali je prawidłowo. ©℗

opinia

Karę pieniężną trzeba miarkować

Wykładnia oraz stosowanie przepisu art. 33 ust. 4a pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji powodowały i nadal powodują liczne problemy, rodzą m.in. wątpliwości o charakterze konstytucyjnym. Jednym z takich zagadnień jest problem objęty skargą konstytucyjną, który występuje w wyniku wielokrotnego pobierania i zwracania środków ZFRON na nieuprawnioną pożyczkę. Podstawa naliczenia sankcji ulega wówczas zwielokrotnieniu, zamiast obejmować jedynie np. saldo największej z pożyczek. Paradoksalnie sytuacja podmiotu, który raz pobrał znaczne środki ZFRON i gospodarował nimi nieprzerwanie przez bardzo długi czas, a następnie je zwrócił, jest wielokrotnie lepsza niż podmiotu, który niezwłocznie zwracał mniejsze pożyczone kwoty, a następnie ponownie je pobierał. Kumulacja odpowiedzialności sankcyjnej nie może prowadzić do zastosowania wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn środków prawnych, których łączna represyjność wykracza poza dopuszczalny poziom karania wyznaczony przez zasadę proporcjonalności. Sankcja powinna być sprawiedliwa, a więc adekwatna i proporcjonalna do popełnionego czynu. Tymczasem w niniejszej sprawie wymierzona sankcja nie jest ani sprawiedliwa, ani proporcjonalna, a pełni jedynie funkcję fiskalną. Ponadto należy zwrócić uwagę, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przepisy sankcjonujące, które ustalają sztywną wysokość administracyjnej kary pieniężnej, są uznawane za niekonstytucyjne. Brak zatem uzasadnienia, dla którego akurat w procesie wymierzania sankcji na podstawie art. 33 ust. 4a pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji nie powinno się stosować dyrektyw miarkowania kary pieniężnej na kształt mechanizmów od lat funkcjonujących już na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. ©℗

opinia

Prewencja, nie represja

Zaskarżony art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 13/05, zakończonej wyrokiem z 21 marca 2006 r. Pracodawcy już wtedy wskazywali, że m.in. sama kara za niezgodne z przepisami wydatkowanie środków ZFRON została ustalona w sposób mechaniczny, niezależnie od okoliczności, w których działanie nastąpiło. Jednakże w ocenie TK obowiązek wpłaty 30 proc. nieprawidłowo wydatkowanej kwoty na PFRON, chociaż obciąża finansowo pracodawcę, nie jest wygórowany. Zdaniem TK w tej sytuacji należy uznać, że wprowadzenie obowiązku wpłaty 30 proc. na rzecz PFRON ma znaczenie przede wszystkim prewencyjne, a nie represyjne. Trybunał podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym wydatkowanie środków publicznych, niezależnie od tego, kto nimi dysponuje, powinno podlegać surowej dyscyplinie. Jednak od tego czasu praktyka stosowania sankcji 30 proc. przyjęła raczej formę represyjną niż prewencyjną. Pracodawcy wydatkujący środki ZFRON spotykają się z różnymi interpretacjami tego, co można sfinansować w ramach tego funduszu, a co nie. Tak więc każdy potencjalny wydatek, mimo że w założeniach zgodny z celami wskazanymi w rozporządzeniu ZFRON, bywa ryzykowny i powoduje narażenie się na kwestionowanie wydatków np. przez kontrolę skarbową i często skutkuje długim postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez PFRON. Dlatego każda próba rewizji stosowania sankcji wskazanej w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji ma szansę zmienić praktykę postępowania organów w tym zakresie. ©℗