Cudzoziemcy stanowią uzupełnienie kadrowe w wielu branżach, jednak przepisy ich dotyczące wciąż są pełne luk i niejasności, które wymagają poprawy. W chwili oddania niniejszego artykułu do druku projekt zmiany ustawy o cudzoziemcach trafił już do Sejmu. Niektóre omawiane rozwiązania mogą więc jeszcze ulec zmianie w wyniku prac komisji sejmowych.
Karolina Schiffter, adwokat, partner w kancelarii PCS Paruch Chruściel Schiffter Stępień | Littler Global
Marcin Snarski, prawnik w kancelarii PCS Paruch Chruściel Schiffter Stępień | Littler Global
W praktyce obserwujemy, że cudzoziemcy często otrzymują ofertę zmiany pracodawcy niedługo po uzyskaniu zezwolenia na pobyt czasowy. W pewnym sensie jest to marnotrawstwo wysiłków prowadzących do legalizacji dalszego pobytu w Polsce. Cudzoziemiec po zmianie pracodawcy w wielu przypadkach musi wystąpić o zezwolenie na pobyt od nowa. Planowane zmiany w ustawie o cudzoziemcach mogą to zakończyć.
Najbardziej rewolucyjną zmianą wydaje się możliwość łatwiejszej zmiany pracodawcy. Zezwolenie na pobyt czasowy i pracę to podstawowe zezwolenie pobytowe dla obcokrajowców wykonujących pracę w Polsce. Obecnie to zezwolenie jest wydawane w związku z zatrudnieniem dla konkretnego pracodawcy i nie ma możliwości jego zmiany. Ma to ulec zmianie. Posiadacze zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nabędą możliwość modyfikacji zezwolenia w zakresie podmiotu zatrudniającego. W ten sposób unikną składania nowego wniosku przy każdej zmianie pracodawcy.
Samo uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę także ma być prostsze. Cudzoziemcy nie będą musieli przedstawiać potwierdzenia miejsca zamieszkania w Polsce ani udowadniać posiadania źródła dochodu w Polsce. Warunkiem będzie jednak otrzymywanie wynagrodzenia nie niższego niż minimalne wynagrodzenie za pracę (także przy zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu pracy). Dodatkowo przynajmniej część cudzoziemców nie będzie musiała składać dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego. Wystarczający będzie fakt, że będą objęci ubezpieczeniem ze względu na świadczoną pracę. Zmiany należy ocenić pozytywnie – ograniczenie liczby wymaganych dokumentów zmniejszy liczbę negatywnych decyzji. Cudzoziemcy nieraz otrzymywali odmowy wyłącznie z powodu wygaśnięcia umowy najmu, która była ważna jeszcze w terminie przewidywanego zakończenia ich sprawy.
Z kolei wymóg otrzymywania co najmniej minimalnego wynagrodzenia, także przy zatrudnieniu na np. połowę etatu, potencjalnie ograniczy nieuczciwą konkurencję między pracodawcami. Obecnie w niektórych branżach występuje zatrudnianie cudzoziemców oficjalnie na część etatu, podczas gdy faktycznie pracują na pełen etat. Część wynagrodzenia wypłacana jest bez odprowadzenia składek i podatku. Proponowane zmiany pozwolą ograniczyć to zjawisko – także ze względu na możliwe sankcje za nielegalne zatrudnienie cudzoziemców. Za nielegalne zatrudnienie może być bowiem uznany także przypadek, gdy pracodawca nie wypłaca cudzoziemcowi wynagrodzenia w pełnej wysokości wskazanej w zezwoleniu na pobyt. W ten sposób nieuczciwi pracodawcy zostaną pośrednio przymuszeni do deklarowania rzeczywistego wymiaru etatu przy zatrudnianiu cudzoziemców. Biorąc pod uwagę jednoczesne projekty ograniczenia zatrudnienia na czarno w ramach Polskiego Ładu, nieuczciwe konkurowanie na rynku przez oszczędzanie na składkach od cudzoziemskich pracowników może być trudniejsze niż wcześniej.
Korzystną i niezbędną zmianą jest zwiększenie elektronizacji procesów pobytowych. Obecnie obowiązkową częścią postępowań jest opiniowanie przez odpowiednie organy, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa. Również sądy administracyjne wskazują, że jest to czynnik już z założenia wydłużający postępowania w sprawach cudzoziemców. Oczekiwanie przez urząd na opinię organów wstrzymuje dalsze rozpatrywanie sprawy – negatywny wynik weryfikacji zobowiązuje urząd do wydania decyzji odmownej w sprawie pobytowej. Planowane jest wprowadzenie elektronicznej wymiany informacji w zakresie uzyskiwania opinii o cudzoziemcu. Powinno to nie tylko przyspieszyć obieg informacji – nie bez znaczenia jest częściowe uwolnienie zasobów urzędów od obsługi papierowej korespondencji.
Pewne wątpliwości budzi postulat uregulowania terminu załatwiania poszczególnych rodzajów spraw pobytowych. Przykładowo dla zezwoleń na pobyt czasowy termin ma wynosić 60 dni, a dla zezwoleń o charakterze stałym sześć miesięcy. Jednocześnie planowane jest uporządkowanie wezwań do uzupełnienia dokumentów. Pozornie zmiany są korzystne. Termin do rozpatrzenia sprawy ma być liczony jednak dopiero od momentu przedstawienia wszystkich niezbędnych dokumentów przez cudzoziemca. Ponieważ ocena dokumentów miewa charakter uznaniowy, rodzi to obawy o możliwe nadużycia nowych przepisów w celu uniknięcia zarzutu wystąpienia opóźnień w rozpatrywaniu spraw. Ukształtowanie odpowiedniej praktyki będzie zależeć od sądów administracyjnych, które będą rozpatrywać skargi na bezczynność organów po wprowadzeniu nowych przepisów.
Ciekawym pomysłem jest wprowadzenie ułatwień dla zatrudnienia cudzoziemców w podmiotach „prowadzących działalność o znaczeniu strategicznym dla gospodarki narodowej”. Zmiany miałyby dotyczyć zarówno zezwoleń na pracę, jak i zezwoleń na pobyt czasowy i pracę dla cudzoziemców. Zadanie określenia listy podmiotów będzie należeć do ministra gospodarki. Już na tym etapie wątpliwość budzi uwzględnienie w projekcie jedynie jednego rodzaju zezwoleń na pobyt. W praktyce prywatne podmioty o ważnym znaczeniu dla gospodarki korzystają także np. z pracowników delegowanych do Polski, którzy nie mogą uzyskać zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Innym pomysłem, do którego należy podchodzić ostrożnie, jest wprowadzenie epizodycznej regulacji dla likwidacji zaległości w rozpatrywaniu spraw. Rozwiązanie ma dotyczyć postępowań w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, które zostały wszczęte przed 1 stycznia 2021 r. i wciąż są w toku. W takim wypadku możliwe będzie wydanie zezwoleń w uproszczonym trybie. Obecnie projekt zawiera jednak wiele kontrowersyjnych rozwiązań budzących wątpliwości z punktu widzenia pewności sytuacji prawnej cudzoziemców i ich pracodawców. Przykładowo: wprowadzono wygaśniecie z mocy prawa zezwolenia, jeśli obcokrajowiec dokona nieprawidłowo zawiadomienia urzędu po otrzymaniu zezwolenia. Cudzoziemiec będzie musiał także się liczyć z możliwością wezwania do urzędu celem potwierdzenia dalszego wykonywania pracy w Polsce. Tak ukształtowana specregulacja nie naprawi faktu, że cudzoziemiec czekał długo na zezwolenie, jeśli sprawa wszczęta przed 1 stycznia 2021 r. będzie wciąż w toku w momencie wejścia ustawy w życie. Nawet w realiach tych urzędów, które mierzą się z największymi problemami kadrowymi pod względem wpływu spraw, sprawa o takiej długości miałaby dużą szansę na rychłe zakończenie jej w zwykłym trybie. Skorzystanie z rozwiązań uproszczonych w przeddzień rozpatrzenia sprawy, ale kosztem potencjalnych rygorystycznych wymogów po uzyskaniu zezwolenia, może okazać się niedźwiedzią przysługą ustawodawcy dla obcokrajowców.
Inne zmiany mają dotyczyć ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym m.in. oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Jest to o tyle zaskakujące, że wcześniej rząd planował zastąpić tę ustawę przez całkiem nowy akt – ustawę o zatrudnianiu cudzoziemców. Z kolei oświadczenia miały zostać zlikwidowane na rzecz uproszczeń w ubieganiu się o zezwolenia na pracę. Oba te zamierzenia były komunikowane dużo wcześniej niż pojawienie się założeń projektu omawianego w niniejszym artykule. Rodzi to pytania o koordynację prac legislacyjnych rządu i na dzień dzisiejszy nie wiadomo, czy planowana nowa ustawa o zatrudnianiu cudzoziemców w ogóle wejdzie w życie.
Zmiany w oświadczeniach są zgodne z niektórymi wcześniejszymi postulatami przedsiębiorców. Oświadczenia nie tylko będą wydawane na okres do dwóch lat, lecz będzie także możliwe ich rejestrowanie bezpośrednio po sobie. Ograniczy to potrzebę ubiegania się o zezwolenia na pracę. Zezwolenia mają przewagę nad oświadczeniami przede wszystkim pod względem długości. O ile oświadczenie obecnie można zarejestrować na okres do sześciu miesięcy, o tyle zezwolenie może być wydane aż na trzy lata. Dzięki zmianom oświadczenia będą mogły być także częściej używane dla zapewnienia cudzoziemcowi możliwości pracy na nowym stanowisku w sytuacji awansu.
Istotne jest też to, czego w projekcie nie znajdziemy. Po pierwsze konsekwentnie wymieniane są w nim zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i pomija się Niebieską Kartę UE, która również służy do jednoczesnej legalizacji pobytu i pracy cudzoziemca. O ten rodzaj zezwolenia często ubiegają się specjaliści pełniący ważną funkcję w gospodarce. Czyżby mieli być pominięci w planowanych zmianach, ewentualnie zmuszeni do rezygnacji z tego rodzaju zezwolenia, jeśli chcą szybciej uzyskać zezwolenie? Uzyskanie Niebieskiej Karty UE otwiera łatwiejszą drogę do sprowadzenia do Polski rodziny cudzoziemca i podjęcia pracy również przez np. jego małżonka. W przypadku jeśli uproszczenia proceduralne obejmą ostatecznie tylko zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, specjaliści ubiegający się o Niebieską Kartę mogą się znaleźć w gorszej pozycji. Stałoby się tak mimo posiadania bardzo pożądanych kwalifikacji przez tą grupę obcokrajowców.
Innym „wielkim nieobecnym” wydaje się sprawa możliwości podróżowania cudzoziemców w trakcie oczekiwania na wydanie polskiej karty pobytu, po zakończeniu wizy lub poprzedniej karty pobytu. Obecnie cudzoziemcy mogą przebywać w Polsce w trakcie trwania postępowania, nie mogą jednak podróżować za granicę. Otrzymany stempel potwierdzający złożenie wniosku pobytowego nie uprawnia nawet do przekroczenia ponownie polskiej granicy, nie mówiąc już o braku uznawalności w innych krajach Schengen. Przykładem dla takich rozwiązań mogłyby być tu Niemcy, bo cudzoziemcy oczekujący tam na nowy dokument pobytowy mają możliwość otrzymania tymczasowego dokumentu, który umożliwia im podróżowanie. Jedną z większych bolączek cudzoziemców legalizujących swój pobyt w Polsce jest brak możliwości wyjazdu na święta czy z ważnych powodów rodzinnych, gdy ich sprawa pobytowa przedłuża się.
Wątpliwości nasuwają też przepisy przejściowe. Nie jest jasne, dlaczego w szerszym zakresie nie dopuszczono stosowania zmienionych przepisów do spraw będących już w toku (pomijając tryb uproszczony dla niektórych wniosków sprzed 1 stycznia). Z pewnością toczące się już sprawy o zezwolenia na pobyt i pracę także skorzystałyby na ograniczeniu wymaganych dokumentów. Dziwi też brak uwzględnienia zmian w art. 159 ustawy o cudzoziemcach, które wynikają głównie z konieczności dostosowania przepisów do wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE. Biorąc pod uwagę zakres zmian tego artykułu ustawy, jak i ich przyczynę, jak najbardziej zasadne jest stosowanie zmian do spraw w toku.
Pozostaje mieć nadzieję, że omówione w niniejszym artykule pozytywne zmiany nie zostaną zniekształcone w trakcie prac sejmowych. Równie ważne (jeśli nie ważniejsze) będzie zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i kadr dla urzędów, by mogły obsłużyć np. rozpatrywanie spraw podmiotów strategicznych.