Po niemal dwóch miesiącach oczekiwania na obiecane dofinansowanie z powiatowego urzędu pracy przedsiębiorcom puszczają nerwy. – Ile można czekać? Przecież to miała być pomoc w trudnych czasach epidemii. Urząd pracy nie informuje, kiedy wypłaci dofinansowanie, a do tego czasu firma może już paść – denerwuje się Renata Majewska, właścicielka Biura Kadr i Płac, która testuje granice własnej cierpliwości nie tylko na przykładzie należącej do niej firmy, lecz także biznesów jej klientów. Pytanie o to zadaliśmy stołecznemu ratuszowi również w imieniu licznych innych czytelników DGP, którzy także domagają się informacji, jak długo jeszcze przyjdzie im czekać na wsparcie.

Nie mamy jednak dla nich dobrej wiadomości. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez Karolinę Gałecką, rzecznika prasowego Urzędu m.st. Warszawy, specustawa o COVID-19 (ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz.U. poz. 374, ost.zm. poz. 1086) nie narzuca terminu rozpatrzenia składanych wniosków, a kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie się nie stosuje.

Nie tylko decyzje

W sprawie chodzi o dotacje z art. 15zzb oraz art. 15zzc specustawy. Na ich podstawie PUP może przyznać dofinansowanie:

  • części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek na ubezpieczenia społeczne – pomoc ta jest przewidziana dla mikroprzedsiębiorców oraz MSP (art. 15zzb);
  • części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej – ta pomoc przysługuje samozatrudnionym, niezatrudniającym pracowników (art. 15zzc).

Jak wspomniano, czytelnicy czekają już dwa miesiące, a o pomocy ani widu, ani słychu. Tak dużego opóźnienia nie było przy przyznawaniu przez urzędy pracy pożyczek do 5 tys. zł (art. 15zzd). Udzielając ich, urzędnicy z reguły informowali, że mają miesiąc na rozpatrzenie wniosku. Przedsiębiorcy sądzili, że podobnie będzie z dofinansowaniami.

Przypomnijmy, termin na rozpatrzenie sprawy wynika z art. 35 par. 3 k.p.a. Zgodnie z nim załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Co prawda pomoc na podstawie specustawy nie jest udzielana w formie decyzji administracyjnej, lecz k.p.a. normuje nie tylko postępowania kończące się decyzją. Dotyczy on także (zgodnie z art. 1) postępowań:

– przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych załatwianych milcząco,

– przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Można zadać sobie pytanie, czy udzielenie dotacji nie jest sprawą załatwianą milcząco? Urząd najpierw przecież informuje w piśmie, niemającym formy decyzji administracyjnej, o przyznaniu dofinansowania, a dopiero potem starosta zawiera umowę z przedsiębiorcą.

Również z art. 3 k.p.a. nie wynika, by w tego typu sprawach k.p.a. nie miał zastosowania. Przepis ten wylicza, w jakich postępowaniach kodeksu nie stosuje się (np. karne skarbowe, będące we właściwości przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych). W żadnym miejscu nie odnosi się do rozpatrywania wniosków o pomoc ze środków publicznych, np. w stanach epidemii lub zagrożenia epidemicznego.

Nierówność stron

Mimo to okazuje się, że k.p.a. nie ma zastosowania do postępowań w sprawie udzielenia wsparcia przedsiębiorcom z art. 15 zzb i 15zzc specustawy. A sama ta ustawa nie wskazuje terminu rozpatrzenia składanych wniosków.

Irytacji z tego powodu nie kryje Renata Majewska. – Jak to? – pyta. – To urzędnicy rozdzielają publiczne pieniądze bez ustalonego trybu i terminów? A przedsiębiorcy nie mogą skarżyć się na bezczynność i jedyne, co mogą, to czekać? Pozostajemy więc na łasce urzędników – podsumowuje właścicielka biura.

Na problem ten zwrócił uwagę już w kwietniu br. rzecznik praw obywatelskich. Jako jeden z pierwszych zauważył, że w tarczy antykryzysowej 2.0 znalazły się niekorzystne dla obywateli rozwiązania z zakresu prawa administracyjnego.

„Prawo administracyjne z założenia oparte jest na relacji podmiotów o nierównoważnej pozycji, czyli podmiotu władczego – jakim jest organ administracji publicznej, i podmiotu zależnego – obywatela. Ów brak równowagi rekompensowany jest obywatelom gwarancjami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczącymi między innymi terminów, postępowania wyjaśniającego, aktywności strony w postępowaniu oraz dedykowanych jej środków zaskarżenia” – napisał rzecznik w wystąpieniu do ministra spraw wewnętrznych i administracji.

Zarzuceni wnioskami

Karolina Gałecka podkreśla ogromne obłożenie pracą urzędników w Warszawie (liczba wniosków składanych w stolicy jest wielokrotnie większa niż w innych dużych miastach wojewódzkich) oraz informuje o zaangażowaniu dodatkowych osób – do pomocy urzędowi pracy skierowano 150 pracowników Urzędu m.st. Warszawy.

– Ponadto, aby zwiększyć maksymalnie liczbę rozpatrywanych wniosków, zautomatyzowaliśmy system z zasobami rządowymi takimi jak: Krajowy Rejestr Sądowy, Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej i dane REGON – zapewnia rzecznik. Dodaje, że urząd pracuje również w soboty.

Nie kryje jednak, że są też przeszkody: zmieniające się przepisy, ich opóźniona interpretacja, niejasne, niezrozumiałe lub sprzeczne wyjaśnienia. – Problemy techniczne, brak zrozumiałej instrukcji realizacji procesu składania wniosku, czasowe niesprawności portalu praca.gov.pl polegające na powolnym działaniu, zawieszenia w trakcie wypełniania, niekompatybilność portalu praca.gov.pl z niektórymi wersjami oprogramowania. To wszystko wpływa na czas rozpatrywania wniosków – tłumaczy rzecznik urzędu.

Umowa cywilnoprawna

Pozostaje jednak kwestia prawna – czy faktycznie przy udzielaniu dofinansowań w ramach pomocy antycovidowej nie ma zastosowania k.p.a.? Eksperci wskazują, że w tych sprawach PUP zawiera z przedsiębiorcą umowę, która jest instrumentem cywilnoprawnym, a nie administracyjnym.

– Tryb rozpatrywania wniosków nie został przez ustawodawcę przewidziany jako postępowanie administracyjne kończące się decyzją administracyjną. Zgodnie z zasadami ubiegania się o udzielenie dofinansowania, wydanymi przez resort pracy, przedsiębiorca wnioskujący o środki, po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku, zawiera z właściwym starostą umowę. Termin wypłaty pieniędzy dla przedsiębiorcy określony będzie zatem w umowie – wyjaśnia dr Marcin Wojewódka, radca prawny w kancelarii Wojewódka i Wspólnicy.

W pełni natomiast się zgadza ze stanowiskiem urzędników samorządowych, że ustawodawca ze znanych tylko sobie powodów nie wskazał terminu, w jakim wniosek przedsiębiorcy powinien zostać rozpatrzony.

Co więcej – dodaje dr Wojewódka – przepisy specustawy nie przewidują możliwości złożenia odwołania w razie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. – Powstaje oczywiście pytanie, czy jest to zamierzone działanie ustawodawcy czy jakieś niedopatrzenie? – komentuje ekspert.

Z potrzeby chwili

W odpowiedzi na wspomniane wystąpienie RPO wiceminister spraw wewnętrznych i administracji Paweł Szefernaker odpowiedział głównie na zarzut nieuzasadniania decyzji administracyjnych (co nie dotyczy dofinansowań i pożyczek od starostów, bo te są przyznawane bez wydawania decyzji). Jego reakcja (z 2 czerwca 2020 r., sygn. BMP-0790-1-5/2020/PS) miała jednak także szerszy kontekst. Uznał bowiem, że wątpliwym wydaje się odnoszenie przepisów k.p.a., dotyczących m.in. odstąpienia od uzasadnienia decyzji (art. 107 par. 4 i 5 k.p.a.), do późniejszych oraz szczególnych w stosunku do k.p.a. regulacji ustawowych, tj. przepisów specustawy. – Nie wydaje się bowiem uzasadnionym czynienie z jednej ustawy (tu k.p.a.) adekwatnego wzorca kontroli innej ustawy (tu specustawy) – stwierdził wiceminister. Zapewnił też, że rozwiązania przyjęte w tarczach antykryzysowych „są motywowane koniecznością zapewnienia ciągłości działań państwa w warunkach epidemii i w pełni respektują konstytucyjne wymogi ochrony praw i wolności obywatelskich”. 

Odpowiedź rzecznika prasowego Urzędu m.st. Warszawy na pytanie DGP

Do postępowań w sprawie udzielenia wsparcia przedsiębiorcom na podstawie art. 15 zzb i 15zzc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (…) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (…). Ustawa o COVID-19 nie wskazuje terminu rozpatrzenia składanych wniosków.

Warszawa wypłaciła już 650 mln zł wsparcia dla przedsiębiorców (stan na czwartek, 2 lipca, na godz. 14.30). Do tej pory wpłynęło 154 tys. wniosków w ramach tarczy. Rozpatrzyliśmy 122 tys. wniosków, co stanowi 79 proc. W skali całego kraju rozpatrzyliśmy największą liczbę wniosków i udzieliliśmy wsparcia przedsiębiorcom na ogromną kwotę.

Ilość wniosków składanych w Warszawie jest wielokrotnie większa niż w innych dużych miastach wojewódzkich. Wynika to z faktu, iż w Warszawie uprawnionych do otrzymania pomocy jest ponad 400 tys. firm. Wnioski wpływają do nas cały czas. Skala zjawiska, ogromna liczba składanych wniosków i (szczególnie w przypadku dofinansowań w trybach zzb i zzc), rozpatrywanie i analiza każdego przypadku to procedura czasochłonna. Dotyczy to zwłaszcza wniosków składanych w formie papierowej (jest ich ponad 17 tys.) oraz bardzo licznych wniosków zawierających błędy – takie wnioski są odrzucane przez system automatycznej oceny do rozpatrzenia przez pracowników. Wówczas prosimy o korektę lub ich uzupełnienie. Bardzo często wnioskodawcy składają też po kilka wniosków za pośrednictwem portalu praca.gov.pl.

Tempo rozpatrywania wniosków bardzo mocno wzrosło w maju, dzięki informatycznemu rozwiązaniu, które zastosowaliśmy, aby zwiększyć maksymalnie liczbę rozpatrywanych wniosków. Zautomatyzowaliśmy system z zasobami rządowymi, takimi jak: Krajowy Rejestr Sądowy, Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej i dane REGON. Do pomocy Urzędowi Pracy skierowano też 150 pracowników Urzędu m.st. Warszawy.

Zmieniające się przepisy oraz ich opóźniona w czasie interpretacja lub wyjaśnienia często były niejasne, niezrozumiałe lub sprzeczne. Problemy techniczne, brak zrozumiałej instrukcji realizacji procesu składania wniosku, czasowe niesprawności portalu praca.gov.pl, polegające na powolnym działaniu, zawieszenia w trakcie wypełniania, niekompatybilność portalu praca.gov.pl z niektórymi wersjami oprogramowania. To wszystko wpływa na czas rozpatrywania wniosków.

Urząd Pracy m.st. Warszawy pracuje nieprzerwanie stacjonarnie od początku ogłoszenia stanu epidemii, również w soboty. Co ważne, cały czas prowadzone są podstawowe zadania, takie jak: rejestracja osób bezrobotnych (za pośrednictwem portalu praca.gov.pl lub obsługa wniosków przesłanych pocztą tradycyjną), obsługa zasiłków, stypendiów, dodatków aktywizacyjnych, oferty pracy, obsługa dokumentów, związanych z legalizacją pracy cudzoziemców.

opinia eksperta

Rzeczywiście, art. 15zzb i art. 15zzc ustawy antykryzysowej nie odwołują się do uregulowań k.p.a., tylko do cywilnoprawnego instrumentu, jakim jest umowa pomiędzy organem administracji i przedsiębiorcą wnioskującym o przyznanie pomocy. Ten sposób regulacji jest w przestrzeni prawa publicznego rzadziej wykorzystywany niż model decyzyjny, niemniej jak najbardziej dopuszczalny. W każdym razie rozpatrywanie wniosków o zawarcie takiej umowy nie jest obwarowane kodeksowym terminem. Biorąc jednak pod uwagę charakter wnioskowanych na podstawie tych przepisów dofinansowań, zrozumiałe jest oczekiwanie przedsiębiorców, aby wnioski o zawarcie tych umów były rozpatrywane odpowiednio szybko. Nie ma też przeszkód, aby organy administracji, które umowy podpisują, informowały o przybliżonych terminach chociażby na swoich stronach internetowych.