Każdy tekst w Dzienniku Gazecie Prawnej poświęcony systemowi ubezpieczeń społecznych odbija się szerokim echem wśród czytelników. Narzekają, nazywają ZUS złodziejską szajką, a polityków, którzy podwyższyli próg wieku emerytalnego – bandytami. I odczucia te nie są bezpodstawne. System bowiem jest cały czas zmieniany i ulepszany. Tylko – jak czują Polacy i jak przyznają eksperci – zamiast być lepiej, jest coraz gorzej. Wystarczy posłuchać chociażby prof. Leokadii Oręziak, prof. Inetty Jędrasik-Jankowskiej czy prof. Roberta Gwiazdowskiego. Każdy ma inną receptę na uzdrowienie systemu, ale łączy ich negatywny stosunek do funkcjonujących przepisów.

Tęsknota za PRL

Komuniści, obejmując władzę po wojnie, chcieli z wymiaru sprawiedliwości stworzyć instrument wywierania presji na społeczeństwo. Jednak poza obszarem ich zainteresowania były ubezpieczenia społeczne. Zdaniem wielu towarzyszy, nawet tych skrajnie zaciekłych, trzeba było wręcz stworzyć przyjazny obywatelom system ubezpieczeniowy: w tym względzie rozpiąć nad nimi parasol ochronny przed możliwymi nieszczęściami. Zadanie to było zresztą ułatwione, gdyż Polska jeszcze przed 1939 r. dysponowała bardzo nowoczesnym jak na ówczesne czasy modelem zabezpieczenia społecznego. Jest on dziś – 80 lat po uchwaleniu – wciąż podawany jako przykład udanego ustawodawstwa.

Wystarczy zresztą popatrzeć na katalog dostępnych świadczeń z tytułu wypadków przy pracy, zawarty w pierwszej ustawie o ubezpieczeniu społecznym z 193 3 r . :

a) renta wypadkowa,

b) dodatki do renty wypadkowej,

c) renta wdowia wypadkowa,

d) renta sieroca wypadkowa,

e) renta dla dalszej rodziny,

f) zapomoga pośmiertna,

g) lecznictwo i świadczenia w naturze.

Porównując ten katalog z obecnymi świadczeniami, okazuje się, że ewolucja nie była wcale tak znacząca .

System ubezpieczeń społecznych jest oceniany obecnie przez Polaków jako największe zaniedbanie polityków stanowiących prawo. Większość nie wierzy, że otrzyma na starość świadczenia, a system wypłaty rent i emerytur postrzegany jest jako studnia bez dna. I w tej ocenie nie ma przypadku. Bierze się to z kilku podstawowych grzechów, których dopuścił się ustawodawca w ciągu ostatnich 20 lat.

Grzech uległości

Reforma emerytalna z 1998 r., która weszła w życie w 1999 r., miała być zbawieniem dla wszystkich: i dla budżetu państwa, i dla obywateli.

Warto obejrzeć archiwalne reklamy telewizyjne z 1998 r. Władza, ukazując efekty wprowadzanej reformy, pokazywała emerytów leżących pod palmami, cieszących się urokami egzotycznego Bali. Jak kpią teraz niektórzy eksperci: miał być człowiek na Bali, a jedyne, co mu pozostało, to nogi w balii. Głównym celem zmian (choć o tym nie mówiono) było ograniczenie wysokości wypłat: zmieniono bowiem przelicznik i tak jak wcześniej na kwotę wypłacanej emerytury składała się m.in. kwota stała wynosząca ok. 20 proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, tak po reformie trzeba liczyć już wyłącznie na samodzielnie zebraną sumę składek. W praktyce wcale nie przynosi to ulgi budżetowi państwa: szacuje się, że już za kilkanaście lat do około połowy emerytur kraj będzie musiał dopłacać – ponieważ obywatele nie będą w stanie zgromadzić pieniędzy wystarczających nawet na minimalne świadczenie.

Spór o kształt systemu emerytalnego jest żywy od dziesięcioleci. Przed II wojną światową dominował system kapitałowy. Późniejsze wydarzenia jednak przekonały światowych przywódców, że to państwo musi być odpowiedzialne za obywateli potrzebujących pomocy – i tak rozwinął się system repartycyjny, który z powodzeniem funkcjonował także w PRL. I choć – m.in. w wyniku kryzysu naftowego lat 70. – zachodnie państwa zaczęły szukać rozwiązania pośredniego, Polska aż do końcówki XX wieku trwała w systemie repartycyjnym. I paradoksalnie po 15 latach eksperymentu dziś znów zbliżyliśmy się do modelu PRL-owskiego. Mimo swoich mankamentów okazał się mimo wszystko lepszy.

R eformy u nas zapewne jednak by nie było – a przynajmniej nie w takim kształcie – gdyby nie intensywne działania Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i światowych korporacji. W latach 90. zaczęły one zachęcać do przyjęcia modelu hybrydowego, w którym obowiązkowa składka na ubezpieczenia społeczne byłaby dzielona pomiędzy państwo a podmioty prywatne. Takie rozwiązanie zostało właśnie przyjęte w Polsce. Podobne wprowadzono też w innych krajach, na które wpływ przez dziesięciolecia miał ZSRR, oraz w państwach Ameryki Południowej. Niemcy, Francuzi czy Amerykanie nie skorzystali z tej gratki.

Czy system funkcjonujący w Polsce od 1999 r. do 2014 r. był sprawny? Był patologiczny. Niemal połowa pieniędzy, które trafiały do OFE, była przeznaczana na zakup obligacji Skarbu Państwa. A Skarb Państwa był zmuszony emitować obligacje, gdyż musiał załatać dziurę powstałą w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro bowiem część składek trafiała do prywatnych podmiotów, o tyle mniej trafiało do państwowego funduszu.

Innymi słowy: zyski OFE w znaczącej mierze wynikały z tego, że budżetowi państwa brakowało tych pieniędzy publicznych, które trafiały do OFE. Jak się szacuje, funkcjonowanie OFE powodowało przyrastanie długu publicznego o ok. 2 proc. PKB rocznie.

Co więc należało zrobić w 1998 r., skoro państwa nie było stać na wypłacanie wysokich emerytur? Eksperci, którzy od początku byli przeciwni reformie, tłumaczyli, że trzeba było uczciwie Polakom powiedzieć, że świadczenia będą niższe. Zarazem należało ułatwić podmiotom ubezpieczeniowym funkcjonowanie na rynku prywatnym. Te pobierałyby składki ze środków obywateli chcących dodatkowego ubezpieczenia poza gwarancją państwową.

Innym rozwiązaniem była całkowita rewolucja i zmiana modelu z repartycyjnego na kapitałowy. Wiązałoby się to z pewnym ryzykiem (czego częściowo doświadczyli Polacy gromadzący środki w OFE chociażby podczas kryzysu ekonomicznego w 2008 r.), ale i miało swoje zalety.

Polska zaś wybrała hybrydę: bez zalet żadnego z modeli, za to z wadami obydwu.

Po kilkunastu latach zauważyli to politycy. W efekcie w praktyce wróciliśmy do punktu wyjścia, czyli modelu znanego sprzed dziesięcioleci. Skutek? Rozsierdzono miliony obywateli, którzy uznali, że odłożone przez nich środki w OFE zostały im odebrane i przejedzone przez ZUS.

Grzech ignorancji

W 1952 r. wprowadzona została w życie PRL-owska konstytucja. Stanowiła ona, że Sąd Najwyższy jest naczelnym organem sądowym i sprawuje nadzór nad działalnością wszystkich innych sądów w zakresie orzekania. Tak się jednak nie stało. Sąd Najwyższy stał bowiem na czele sądownictwa powszechnego, podczas gdy na czele sądownictwa wojskowego stał Najwyższy Sąd Wojskowy, zaś na czele odrębnego sądownictwa ubezpieczeń społecznych aż do 1962 r. – Trybunał Ubezpieczeń Społecznych. TUS wydał wiele szalenie istotnych wyroków, które w orzecznictwie cytowane są do dzisiaj. Jednym z nich jest choćby definicja nagłości w ubezpieczeniu wypadkowym – pochodząca z wyroku z 1958 r. – ciągle przywoływana przez współczesny wymiar sprawiedliwości. Innym – interpretacja przyczyny zewnętrznej zdarzenia losowego z 1961 r. Okazuje się, że sąd nie przetrwał, ale jego stanowisko jest wiecznie żywe. Jest to efektem m.in. tego, że TUS gromadził wielu wybitnych sędziów, którzy zostali do niego zesłani za karę. Większość czołowych przedstawicieli polskiego sądownictwa z okresu międzywojennego nie mogło orzekać w sądach powszechnych, bowiem byli dla komunistycznej władzy zbyt nieprzewidywalni. Dlatego trafili do TUS. Uważano, że orzekanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ma niewiele wspólnego z polityką.

Być może jednak dlatego, że TUS-owski wzorzec był tak dobry, obecne sądownictwo postrzegamy jako daleko niedoskonałe. Sąd Najwyższy, już w III RP, w zakresie prawa ubezpieczeń społecznych wielokrotnie różnie interpretował te same przepisy, a nawet mylił się w sprawach, które nie powinny budzić większych wątpliwości. Przykładem kuriozalnego orzeczenia jest choćby wyrok SN z 28 marca 2012 r. (sygn. akt II PK 182/11). Sprawa dotyczyła oceny, czy miał miejsce wypadek przy pracy związany z wręczeniem wypowiedzenia pracownikowi. Jedny m z niezbędnych elementów dla rozstrzygnięcia o wypadku jest nagłość zdarzenia. Sąd Najwyższy stwierdził natomiast, że nie można o niej mówić, gdyż wręczenie wypowiedzenia nigdy nie będzie zdarzeniem nagłym z punktu widzenia pracodawcy. Wie on bowiem, kiedy i komu chce wypowiedzieć umowę. Przy takim założeniu wybuch bomby nie byłby nagły – ponieważ terrorysta wie, kiedy wybuchnie. „Nie każde wydarzenie nagłe zawsze zasługuje na uznanie go za nagłe zdarzenie” – doszedł do wniosku SN.

Znacznie większe problemy są jednak w sądach rejonowych, okręgowych i apelacyjnych. Niemal 20 proc. sądów I instancji nie potrafi we właściwy sposób ocenić, czy dane zdarzenie losowe można kwalifikować jako wypadek przy pracy – o czym świadczą późniejsze wyroki sądów II instancji. To zresztą jest także wina ustawodawcy, który w 2002 r. stworzył definicję wypadku przy pracy, budzącą do dziś poważne wątpliwości w doktrynie i uważaną za znacznie gorszą od definicji z 1975 r. Ta wydawała się dość jasna. A na temat definicji z 2002 r. nadal toczą się dyskusje i tak naprawdę nikt nie wie, co ustawodawca miał na myśli. Gdy bowiem stwierdził, że wypadek przy pracy musi wiązać się z urazem lub śmiercią, czy tym samym przesądził, że długotrwała choroba wywołana nagłym zdarzeniem nie spełnia tych przesłanek? Czy osobie, która zarazi się żółtaczką (np. pielęgniarka podczas wykonywania wkłucia zarażonemu pacjentowi), nie należy się świadczenie z ubezpieczenia wypadkowego?

Grzech tchórzostwa

Komuniści stwierdzili, że potrzeba więcej chętnych do pracy. Dlatego zaproponowali emerytom, że mogą dorobić do świadczeń, mimo że teoretycznie – na podstawie przepisów – byli niezdolni do pracy ze względu na wiek. Tym sposobem otrzymywali oni zarówno świadczenie od państwa, jak i wynagrodzenie za pracę. Wtedy rozwiązanie takie mogło być uzasadnione. Jednak to, że pozostaje w mocy w kilkadziesiąt lat po jego przyjęciu, wywołuje liczne problemy. Nic nie stoi dziś na przeszkodzie, aby osoba, której ZUS wypłaca emeryturę, dodatkowo pracowała. W ten sposób przetrwał wyjątek wprowadzony w nadzwyczajnych okolicznościach, przewidywany jako rozwiązanie przejściowe. A przecież w założeniu nic się nie zmieniło: zgodnie z przepisami prawa ubezpieczeń społecznych emerytura jest świadczeniem wypłacanym w związku z niezdolnością do pracy.

O tym, że jest do czego tęsknić – mimo że co do zasady PRL nie kojarzy nam się dobrze – mogą świadczyć chociażby słowa SSN w stanie spoczynku Teresy Romer. W publikacji „Ubezpieczenie społeczne w Polsce. 10 lat reformowania” z 2011 r. Romer – bądź co bądź sędzia z piękną kartą w historii – podkreśla, że rozwiązania stosowane jeszcze w I połowie XX wieku często nie straciły na swojej aktualności.

Polska przed 1939 r. dysponowała bardzo nowoczesnym modelem zabezpieczenia społecznego. Jest on dziś – ponad 80 lat po uchwaleniu – wciąż podawany jako przykład udanego ustawodawstwa