Wciągu minionych 26 lat przemian ustrojowych w Polsce zaplanowano i przeprowadzono znaczące reformy systemu emerytalnego. Nie wszystkie pomysły zakończyły się sukcesem. Tymczasem jeśli spojrzeć z szerszej perspektywy długookresowego rozwoju państwa, jakość funkcjonowania systemu zabezpieczenia społecznego ma zasadnicze znaczenie dla przyszłych pokoleń. Dlatego wymaga znaczących zmian. I to jak najszybciej.
24 sierpnia na łamach DGP ukazał się artykuł prof. Krzysztofa Raczkowskiego pod tytułem „Mamy okazję, by zbudować trwały system rozwojowy”, w którym autor słusznie podniósł potrzebę właściwego zarządzania w sferze rozwoju i finansów. Zauważył, że „nawet w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa pomija się rolę, konsekwencje i negatywne znaczenie wydatków sztywnych”. Tymczasem jest to jedna z najpoważniejszych przeszkód dla dalszego rozwoju Polski.
Analiza prognoz wieloletnich przepływów finansowych dla funduszu emerytalnego w FUS wskazuje, że w okresie najbliższych dziesięciu lat jego deficyt będzie oscylował wokół 3 proc. PKB. Oznacza to, że w ZUS każdego roku będzie brakować co najmniej 49,5 mld zł. Bez systemowych reform zbilansowanie systemu składowego jest nierealne i grozi poważną destabilizacją finansów publicznych w najbliższych latach. Czy Program Budowy Kapitału (PBK), który jest kluczowym filarem Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), zawiera elementy, które można uznać za obiecujące z perspektywy ubezpieczonego i kondycji systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce?
Każdy sensownie funkcjonujący system emerytalny powinien tworzyć rezerwę na przyszłość. Fundusz Rezerwy Demograficznej (FRD) do końca 2015 r. zgromadził łącznie 19,4 mld zł, z czego z prywatyzacji otrzymano 17,4 mld zł. W porównaniu z podobnymi funduszami zagranicznymi to niewielka kwota. Fundusze francuski i hiszpański posiadają po ponad 70 mld dol. aktywów każdy, zaś szwedzki – nawet 165 mld dol. Kanadyjski PSP Investments w latach 2009–2016 potroił sumę aktywów, które wzrosły z 34 mld do blisko 117 mld dol. Analiza ich działalności wskazuje, że przyrost poziomu aktywów fundusze zawdzięczają wysokim, kilkunastoprocentowym rocznym stopom zwrotu. Są one możliwe dzięki aktywnej polityce lokacyjnej, wielości instrumentów finansowych, możliwości inwestowania za granicą, także w nieruchomości. Zapowiedzi zawarte w SOR są obiecujące i pozwoliłyby na zbudowanie kapitalizacji FRD na poziomie wyższym od deficytu funduszu emerytalnego w FUS.
Uczestnicy otwartych funduszy emerytalnych (OFE) mają otrzymać indywidualne aktywa proporcjonalnie do zgromadzonych składek, pomniejszone o ich część (25 proc.), która trafi do FRD. Ponieważ FRD dotychczas posiadał charakter przepływowy, a nie zasobowy, powinno się zmienić jego misję i funkcje. Część aktywów, która trafi do FRD (około 35 mld zł), powinna zostać proporcjonalnie zaksięgowana, podobnie jak na „kontach OFE” w ZUS, które założono uczestnikom funduszy po umorzeniu papierów skarbowych w portfelach OFE w 2014 r.
Logika nakazywałaby w tym przypadku dokonanie transformacji wspomnianej części aktywów na FRD w zamian za zapis księgowy na koncie uczestnika. Można założyć, że pewną rekompensatą dla ubezpieczonych byłyby nowa, ustawowo zagwarantowana misja FRD, zmieniona polityka lokacyjna i uczynienie z funduszu mechanizmu aktywnego inwestowania, z korzyścią dla gospodarki. Mogłoby to stanowić zaporę dla prostego skonsumowania funduszu w sytuacji napięć w systemie finansów publicznych. Wystarczy sięgnąć po dobre przykłady funkcjonowania funduszy w większości krajów członkowskich OECD.
Drugi obszar zmiany opisanej w PBK dotyczy funkcjonowania kapitałowego systemu emerytalnego, obejmującego OFE oraz grupowe i indywidualne formy dodatkowego oszczędzania emerytalnego (PPE, IKE i IKZE). Mankamenty systemu są powszechnie znane i niezależnie od oceny zmian dokonanych w latach 2004–2014 ich efekt nie spełnił niczyich oczekiwań. Program Budowy Kapitału zawiera najbardziej radykalny z dotychczasowych pomysł przebudowy kapitałowego systemu emerytalnego w Polsce. Warto się więc zastanowić, które elementy zaprezentowane w PBK mogą stanowić o jego wartości, a które wymagają uzupełnienia i moderacji.
Wbrew kolportowanym opiniom w PBK nie znajdziemy pomysłu upaństwowienia spółek notowanych na warszawskiej GPW. Oznacza to pozostawienie zdywersyfikowanej struktury właścicielskiej w podmiotach notowanych na tym parkiecie. Likwidacji ma za to ulec dotychczasowa formuła drugiego filaru emerytalnego, który polegał na funkcjonowaniu kilkunastu OFE zarządzanych przez PTE. Towarzyszyło temu ostatnio faktyczne, w efekcie wprowadzenia tzw. suwaka, zastąpienie polityki inwestycyjnej mechanizmem zarządzania płynnością. Zasadniczych zmian wymaga też profil lokacyjny (inwestycyjny), realizowany przez dotychczasowe PTE, z których mają się wyłonić nowe TFI, gdyż obecny rys portfela OFE jest monotonny i agresywny.
W nowych podmiotach znajdą się pozostałe (75 proc.) aktywa OFE przekazane na indywidualne konta emerytalne, którymi będą zarządzać przekształcone towarzystwa. Zmianie ulegnie polityka lokacyjna. Wprowadzenie nowych instrumentów finansowych – z uwagi na mechanizm dostosowawczy i naturalne upłynnianie akcji – może oznaczać ich przejściową nadpodaż. Warto zauważyć, że zgłaszane przez rynek finansowy propozycje zmian w polityce lokacyjnej OFE i PPE są znane od wielu lat. Większość z nich przypomniano podczas ostatniego przeglądu emerytalnego w 2013 r. Niestety, zasadniczo nie zostały one wdrożone z uwagi na brak „lidera projektu”. Ponieważ o pracach Rady Rozwoju Rynku Finansowego przy Ministerstwie Finansów i o niej samej niewiele słychać, na tym większą uwagę zasługują propozycje zgłoszone przez Ministerstwo Rozwoju.
Koncepcja obowiązkowych (domyślnych) pracowniczych planów kapitałowych (PPK) nawiązuje do rozwiązań zagranicznych, w szczególności tzw. opcji domyślnej wprowadzonej przez rząd Davida Camerona w 2012 r. Przyjęto założenie, że PPK powstanie w każdej firmie zatrudniającej powyżej 19 pracowników, jednakże to zatrudniony zdecyduje, czy chce do niego przystąpić, czy nie. Dla zachęty państwo przekaże każdej przystępującej osobie bonus w wysokości 250 zł i będzie wpłacać 0,5 proc. obok pracodawcy (1,5 proc.) i pracownika (2 proc.).
Takie oszczędzanie miałoby sens, jeśli średnia składka wynosiłaby łącznie co najmniej 4 proc., przy założeniu, że przynajmniej zachowane zostaną dotychczasowe zachęty do udziału w PPE. Trudno powiedzieć, jaka będzie reakcja pracodawców, którym urosną koszty pracy, albo pracowników, którzy niewiele zarabiają i nie mają wielkiego zaufania do niestabilnego systemu emerytalnego. Należałoby sformułować mechanizm zachęty dla oszczędzających powyżej 12 miesięcy oraz wyraźnie zapisać, że pracownicze plany kapitałowe nie zamieniają ani nie likwidują PPE, co oznaczałoby umocnienie obecnego trzeciego filaru i aktywowanie dodatkowo około 20 mld zł.
Kilka kwestii musi jeszcze zostać precyzyjnie wyjaśnionych lub lepiej zdefiniowanych. Chodzi na przykład o sprawy związane z dziedziczeniem, dysponowaniem kapitałem zgromadzonym po przejściu na emeryturę, formułą renty terminowej. Warto już obecnie poprawić PPE jako rozwiązanie komplementarne dla PPK. Szczegółowe propozycje zmian prawnych są znane. Zostaną one z pewnością złożone do kolejnego ustawowego przeglądu emerytalnego, zaplanowanego na IV kwartał bieżącego roku.
Zaprezentowana przez Ministerstwo Rozwoju Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jest pierwszym od lat kompleksowym projektem integracji działań instytucji finansowych na rzecz rozwoju polskiej gospodarki. Program Budowy Kapitału zakłada możliwość tworzenia długoterminowych oszczędności oraz zbudowanie tzw. trzeciego filaru w sposób nawiązujący do rozwiązań zagranicznych. Jeżeli tak się stanie, na co jest szansa, to zawarta we wspomnianym artykule DGP teza prof. Raczkowskiego, że wykorzystywanie dobrych doświadczeń może „podnieść konkurencyjność gospodarki, stając się stymulatorem zmian odpowiedzialnego rozwoju”, jest w pełni uzasadniona.
Koncepcja funkcjonowania „nowego” trzeciego filaru emerytalnego, zaprezentowana w Programie Budowy Kapitału, nawiązuje do dobrych rozwiązań zagranicznych, a w przypadku FRD – po niezbędnych uzupełnieniach i sformułowaniu nowej misji – może wprowadzić go do grona czołowych funduszy rezerwowych na cele emerytalne. Uczynienie Ministerstwa Rozwoju koordynatorem procesu zarządzania publicznego w omówionym obszarze byłoby korzystne dla skuteczności zmian w tym zakresie.
Niniejszy tekst to kolejna odsłona debaty DGP o sprawnym zarządzaniu państwem. Dyskusję otworzył w wydaniu z 24 sierpnia były wiceminister finansów prof. Konrad Raczkowski, a kontynuowali ją 6 września Wiktor Namysł i Bartosz Majewski z McKinsey.
Rekompensatą dla ubezpieczonych byłyby ustawowo gwarantowana misja FRD i uczynienie z funduszu mechanizmu aktywnego inwestowania