Przed wypowiedzeniem mieszkańcowi umowy o dofinansowanie aktywizacji zawodowej organ administracji ma obowiązek wszechstronnie sprawdzić, czy faktycznie nie spełnia on wymogów udzielenia pomocy.
Sprawa dotyczyła bezrobotnego z Olsztyna, który otrzymał od urzędu pracy 20 tys. zł dofinansowania na aktywizację zawodową. Pieniądze zostały wydane wzorcowo, urząd spełnił swoje zadanie, a mężczyzna stał się przedsiębiorcą. Niestety, po kilku tygodniach od przekazania środków organ nakazał mu oddać dotację z odsetkami. Dofinansowanie przeznaczone było bowiem dla osób bez przeszłości w biznesie, tymczasem okazało się, że beneficjent pomocy był już wpisany do ewidencji przedsiębiorców jako taksówkarz. Czyżby był zwykłym oszustem?
Formalna podstawa
Sprawa nie była taka oczywista. Podstawą udzielenia wsparcia finansowego mężczyźnie był art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Szczegółowe przesłanki przyznania w tym trybie środków przez starostę określa rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Istotnie, rozporządzenie w par. 6 ust. 3 pkt 2 stanowi, że do wniosku o dofinansowanie bezrobotny musi dołączyć oświadczenie o nieposiadaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w okresie 12 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień złożenia wniosku. Wpis mężczyzny pochodził sprzed 16 lat, przy czym nigdy nie podjął on pracy taksówkarza. Co więcej, po wpisie do ewidencji poinformował organy podatkowe i ZUS, że działalności nie rozpoczął. Nie zmienia to jednak faktu, że olsztynianin nigdy nie złożył wniosku o wykreślenie wpisu, co na gruncie obowiązującego obecnie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej powinien był zrobić.
W Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich zastanawialiśmy się, czy przystąpić do tej sprawy, bo przecież mężczyzna faktycznie naruszył przepisy. Urząd pracy miał formalną podstawę (a może nawet obowiązek?), aby domagać się zwrotu pieniędzy. Umowa o dofinansowanie zawarta pomiędzy beneficjentem pomocy a prezydentem miasta zawierała, zgodnie z wymogiem określonym w par. 8 rozporządzenia, zobowiązanie bezrobotnego do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w przypadku złożenia niezgodnych z prawdą oświadczeń, w tym oświadczenia o niefigurowaniu w ewidencji działalności gospodarczej. Skoro dotacja się nie należała, brak żądania zwrotu mógłby zostać uznany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
O sprawie dowiedzieliśmy się po wygranej przez urząd sprawie i (niekorzystnym dla zainteresowanego) wyroku sądu pierwszej instancji. Sąd w uzasadnieniu napisał, że może on mieć pretensję tylko do siebie – złożył nieprawdziwe oświadczenie, więc urząd miał prawo wypowiedzieć umowę i wezwać go do zwrotu dofinansowania. Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do ulgowego traktowania mężczyzny, skoro warunki dofinansowania były jasno i precyzyjnie sformułowane.
Ważna intencja
Uznaliśmy, że od litery prawa dużo istotniejszy w tej sytuacji jest sens przepisu, a intencją prawodawcy na pewno nie było utrudnianie aktywizacji zawodowej bezrobotnego. Poza tym, nie każde dochodzenie swojego prawa – w tym wypadku urzędu – do wypowiedzenia umowy i żądania zwrotu dofinansowania korzysta z ochrony. Zanim sięgnęliśmy po argumenty prawnicze, oparliśmy się na zdrowym rozsądku, który bardzo pomaga w tego typu sprawach. Skoro obywatel był bezrobotny i nigdy faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej, a dzięki otrzymanej dotacji otworzył i rozkręcił biznes, to nie należy z powodu formalnego błędu cofać dotacji. W końcu urząd pracy jest instytucją powołaną – jak sama nazwa ustawy stanowi – do aktywizacji zawodowej i przeciwdziałania bezrobociu. Celem wprowadzenia zakazu figurowania w ewidencji przedsiębiorców było uniknięcie dofinansowania nieuczciwych przedsiębiorców, którzy likwidowaliby swoją działalność gospodarczą tylko po to, by w ciągu 12 miesięcy pozyskać pieniądze i ponownie ją otworzyć. Przyjęcie zbyt ścisłej wykładni literalnej przepisów może prowadzić do wyroków społecznie niesprawiedliwych – dlatego drogowskazem powinny być konstytucyjne zasady i klauzule generalne.
Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji) wynika zasada zaufania obywatela do organów państwa. Oznacza ona, że to organy administracji są dla obywatela. Zatem, przynajmniej w teorii, to urzędy dbają o zaufanie petenta i czuwają, by nieznajomość prawa nie przyniosła mu szkody. Z kolei zgodnie z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W sprawie mieszkańca Olsztyna kolejne urzędy zaniedbały swoje obowiązki. Przede wszystkim mężczyzna został uznany w drodze decyzji administracyjnej (a zatem po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego) za osobę bezrobotną, mimo że nie powinien, skoro figurował w ewidencji działalności gospodarczej (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Następnie prezydent miasta pozytywnie rozpatrzył jego wniosek o dofinansowanie, a w końcu – wypłacił pieniądze. W toku postępowania urząd przyznał, że mimo jawności rejestru i jego dostępności przez stronę internetową wpisów nie bada. Stoi to w sprzeczności z dyrektywą zawartą w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, która nakazuje organom administracji publicznej podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z jednej zatem strony miejski urząd pracy nie przeprowadza żadnej weryfikacji prawdziwości składanych przez wnioskodawców oświadczeń i wypłaca im dofinansowanie, z drugiej – powołując się na dyscyplinę finansów publicznych, już po wypłacie i wykorzystaniu pieniędzy przez wnioskodawcę żąda jego zwrotu.
Urząd bez ochrony
Przystąpiliśmy do postępowania przed rozprawą apelacyjną. Sąd Okręgowy w Olsztynie IX Wydział Cywilny (sygn. akt IX Ca 945/15) zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo, opierając się na koncepcji nadużycia prawa podmiotowego przez miejski urząd pracy. Skład orzekający doszedł do tego samego wniosku, który wyłonił się podczas dyskusji w Biurze RPO, aczkolwiek odwołał się do innej niż my klauzuli generalnej z art. 5 kodeksu cywilnego: skoro urząd powołany jest do aktywizacji bezrobotnych, a sam przez kilka miesięcy traktował skarżącego jako wnioskodawcę spełniającego kryteria dofinansowania, wypowiedzenie umowy i wytoczenie powództwa o zapłatę było sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. W pisemnym uzasadnieniu sąd zawarł ważne zdanie: urząd formalnie postępuje zgodnie z literą prawa, lecz w istocie sprzecznie z sensem prawa i ostatecznie nie można przyznać mu żądanej ochrony prawnej. Sąd zatem dostrzegł swoją rolę nie tylko w formalnej ocenie zasadności dochodzonego roszczenia przez pryzmat konkretnych przepisów prawa materialnego, z których powód je wywodził, ale i przez pryzmat klauzuli generalnej z art. 5 kodeksu cywilnego.
Uzasadnienie sądu drugiej instancji odwoływało się także m.in. do nowelizacji rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej z 2014 r., w której uzupełniono wymóg dotyczący wcześniejszego prowadzenia działalności gospodarczej o konieczność złożenia oświadczenia o zakończeniu jej prowadzenia na 12 miesięcy przed złożeniem wniosku do starosty.
Tym razem zdrowy rozsądek i duch prawa zwyciężyły. Można sobie jednak łatwo wyobrazić scenariusz alternatywny: były już bezrobotny zmuszony jest oddać dofinansowanie wraz z odsetkami, w związku z czym zamyka działający z powodzeniem salon optyczny, ponownie rejestruje się jako bezrobotny, a państwo zamiast otrzymywać wpływy z podatków i aktywizacji zawodowej obywatela wypłaca mu zasiłek. Dyscyplina finansów publicznych?