O tym, że ktoś chce mu zmniejszyć bądź odebrać zasiłek, dowie się jako ostatni. A przepisy? Milczą. Dla nich strona w spornej sprawie jest tylko jedna – ZUS
Nierzadko w postępowaniach w sprawach ubezpieczeń społecznych stroną jest zarówno płatnik składek, jak i ubezpieczony. Zazwyczaj stoją oni po tej samej stronie barykady, mając wspólnego przeciwnika – ZUS. Zdarza się jednak, że interesy jednych i drugich nie zawsze dadzą się ze sobą pogodzić. Czasami okazuje się, że korzyść ubezpieczonego to strata dla jego pracodawcy. Klasycznym przykładem są wydawane przez ZUS decyzje zwiększające podstawę wymiaru zasiłku chorobowego lub macierzyńskiego i w konsekwencji zobowiązujące płatnika do wyrównania różnicy na korzyść ubezpieczonego. Nie zawsze pracodawca wykona taką decyzję bez sprzeciwu. Zazwyczaj próbuje się bronić, czasem skutecznie, przed sądem. W gruncie rzeczy działa wówczas na niekorzyść swojego pracownika. Co zatem w sytuacji, gdy płatnik odwołuje się od takiej decyzji organu, a ubezpieczony podziela stanowisko ZUS? Okazuje się, że wątpliwości jest więcej: czy może uzyskać z ZUS kopię złożonego przez inną stronę odwołania, czy nadal jest stroną tego postępowania przed ZUS, i czy będzie nią przed sądem? Nie wiadomo nawet do końca, jak ubezpieczony powinien zostać zawiadomiony o odwołaniu płatnika. [przykład]
Bez odpowiedzi
Przepisy nie do końca radzą sobie z taką sytuacją, bo przystosowane są raczej do tego, że przeciwnik jest jeden – ZUS. Na etapie samego postępowania przed organem rentowym problem nie jest jednak tak widoczny, bo jest ono regulowane przez kodeks postępowania administracyjnego. Stroną postępowania jest zarówno ubezpieczony, jak i płatnik składek. Obydwie strony są adresatami wydanej przez organ decyzji, i każdej z nich przysługuje prawo do wniesienia od niej odwołania do sądu powszechnego.
W numerze 68 dodatku Ubezpieczenia i Świadczenia z 9 kwietnia 2015 r. omawialiśmy ciekawy temat dotyczący ryzyka, jakie niosą ze sobą wydawane przez ZUS decyzje adresowane zarówno do pracownika, jak i płatnika, i wiążącej się z tym ustalanej oddzielnie dla każdego z nich właściwości sądu rozpoznającego wniesione od takich decyzji odwołania. W teorii może to bowiem prowadzić do wydania dwóch odrębnych wyroków. W opisanym przypadku sprawa jest o tyle prostsza, że jeśli wydana przez ZUS decyzja przynajmniej teoretycznie jest korzystna dla ubezpieczonego, nie powinien on mieć interesu w jej zaskarżeniu, co daje szansę na uniknięcie jej podwójnego zakwestionowania. To więc na etapie postępowania „międzyinstancyjnego” pojawia się problem, w jaki sposób ubezpieczony, który się nie odwoła od korzystnej przecież dla siebie decyzji, będzie mógł bronić swoich praw i przede wszystkim – jak się dowie o wniesionym odwołaniu? Czy w ogóle otrzyma jakiś status w postępowaniu przed sądem i będzie mógł uczestniczyć w sporze ZUS – płatnik? Nie jest też do końca oczywiste, czy będzie mógł zażądać od ZUS chociażby kopii odwołania pracodawcy, aby wiedzieć, jakie argumenty podniósł płatnik.
Co na to prawo
Aby rozstrzygnąć te wątpliwości, teoretycznie powinno się sięgnąć bezpośrednio do kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), którego przepisy stosuje się do postępowania przed organem rentowym. W myśl art. 131 k.p.a. organ, który wydał decyzję, powinien zawiadomić strony o wniesieniu odwołania. Jest to niezbędne, ponieważ odwołanie wyłącza możliwość wywołania przez decyzję skutków prawnych. Organ powinien zatem pouczyć stronę oraz innych uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z odwołaniem wniesionym przez inną stronę oraz o prawie wypowiedzenia się co do jego treści, stosownie do brzmienia art. 10 par. 1 k.p.a. Z przepisu tego nie wynika jednak w żadnym razie obowiązek przesłania kopii odwołania pozostałym stronom, a jedynie obowiązek informacyjny organu. W postępowaniu administracyjnym zastosowanie tego przepisu jest oczywiste. Wątpliwości pojawiają się na gruncie spraw ubezpieczeniowych. Od chwili wniesienia do sądu powszechnego odwołania od decyzji organu rentowego sprawa staje się bowiem sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu według zasad właściwych dla tej kategorii spraw. Złożone przez stronę odwołanie, który de facto stanowi pozew w postępowaniu cywilnym, rozpoczyna nowy etap sprawy, zamykając jednocześnie postępowanie przed organem rentowym
I tu docieramy do kolejnej wątpliwości, nie jest bowiem określone, w jakim momencie sprawa ta staje się jednak sprawą cywilną – czy już od chwili wpływu odwołania do ZUS, czy może dopiero od chwili faktycznego przekazania jej do sądu. Wydaje się, że raczej to pierwsze. ZUS nie informuje ubezpieczonych o wpływie odwołania od płatnika składek lub odwrotnie. Nie jest to celowe działanie Zakładu, a raczej kolejny przykład nie do końca przemyślanych zapisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wprowadzających lekki zamęt, tak jakby ustawodawca nie mógł się zdecydować, czy stosować procedurę administracyjną, czy cywilną w sprawach ubezpieczeń społecznych.
Skoro jednak przepisy ustawy wprowadzają wprost odmienne zasady dotyczące zaskarżania decyzji w sprawach ubezpieczeń, odsyłając w tym zakresie do postępowania cywilnego, trudno byłoby znaleźć racjonalne uzasadnienie dla dalszego mieszania procedury cywilnej z administracyjną. Warto więc wiedzieć, że informacji o wpływie odwołania drugiej strony ubezpieczony nie dostanie z urzędu z ZUS. W praktyce informację taką można uzyskać telefonicznie lub drogą e-mailową. Nie wszyscy ubezpieczeni zdają sobie jednak w ogóle sprawę, że decyzja nie kończy postępowania, a płatnik bez jego wiedzy mógł takie odwołanie złożyć.
Problemy rozwiązane tylko częściowo
Nie wszystkie odpowiedzi na nasze pytania znajdziemy w kodeksie postępowania cywilnego. Zgodnie z nim w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w charakterze stron może brać udział wiele podmiotów: ubezpieczony, inna osoba, której praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja, organ rentowy i zainteresowany. Teoretycznie nie ma więc obaw, że ubezpieczony, który był adresatem wydanej przez ZUS decyzji, zostanie pominięty w batalii przed sądem, choć nie można wykluczyć, że omyłkowo sąd go nie powiadomi. Skutki takiego błędu mogą być jednak poważne. Brak udziału którejkolwiek ze stron w postępowaniu powoduje pozbawienie tej strony możności obrony jej praw i skutkuje nieważnością postępowania. To, że jedna ze stron, w stosunku do której ZUS wydał decyzję, uznała tę decyzję za korzystną dla siebie i nie wniosła odwołania do sądu, nie oznacza, że nie powinna być stroną postępowania sądowego (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 czerwca 2007 r., sygn. akt III AUa 548/2007). Tym bardziej że może być ona faktycznie zainteresowana w utrzymaniu decyzji ZUS w mocy i gotowa wykazać się aktywnością w popieraniu stanowiska organu wnoszącego przecież o oddalenie odwołania, tak naprawdę na korzyść ubezpieczonego. Przyjmuje się, że ubezpieczony, osoba, której praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja (płatnik składek), oraz zainteresowany, który został wezwany do udziału w sprawie przed organem rentowym, są stronami postępowania sądowego bez potrzeby dokonania przez sąd jakiejkolwiek szczególnej czynności procesowej, czyli zbędne jest wydawanie wobec nich postanowienia o wezwaniu do udziału w sprawie. Inaczej przedstawia się sytuacja zainteresowanego, który nie uczestniczył w sprawie przed organem rentowym. Stroną postępowania sądowego w znaczeniu formalnym stanie się on dopiero na skutek wezwania go do udziału w sprawie.
Zatem niezależnie od tego, czy ubezpieczony skarży, czy akceptuje decyzję ZUS, pozostaje nadal stroną zakończonego już postępowania przed organem rentowym. Obowiązkiem organu jest zaś umożliwienie stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii i odpisów. Prawo to przysługuje również po jego zakończeniu. W praktyce nie jest to jednak takie proste. Po pierwsze, jeśli strona osobiście nie pofatyguje się do organu w celu przejrzenia akt i zapoznania się ze znajdującym się w nim odwołaniem nie dowie się o przebiegu postępowania, bo ZUS nie sporządzi dla niej kopii i nie wyśle jako stronie. Tym bardziej że o wniesionym odwołaniu ubezpieczony powinien dowiedzieć się z sądu. Po drugie, jeśli ubezpieczony uzyskał informację o wniesionym odwołaniu bezpośrednio od płatnika lub nawet w ZUS (np. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem), może się okazać, że organ zdążył już przekazać odwołanie do sądu. W takiej sytuacji stronie pozostaje czekać na zawiadomienie z sądu. Jeśli ono nie przychodzi, niewiele można zrobić. Nawet jeśli ubezpieczony ustali, w jakim sądzie toczy się postępowanie, to raczej nie otrzyma pozwolenia na przeglądanie akt. Możliwe, że postępowanie będzie się toczyć za jego plecami, a on nie będzie o tym wiedział.
Rozwiązaniem tych problemów mogłoby być doprecyzowanie przepisów ustawy systemowej poprzez wyraźne oddzielenie procedury administracyjnej od cywilnej i uregulowanie sytuacji, gdy interesy adresatów decyzji są różne i tylko jedna jest zainteresowana zmianą decyzji.
PRZYKŁAD
Sprzeczne interesy
Pani Anna nie zgodziła się z wysokością zasiłku chorobowego, jaki wypłacał jej płatnik. Uważała, że powinien wliczyć do podstawy wymiaru zasiłku dodatkowe składniki wynagrodzenia. Zwróciła się więc do ZUS o ustalenie prawidłowej wysokości. ZUS podzielił jej stanowisko i nakazał płatnikowi zwiększenie podstawy wymiaru świadczenia. Pani Anna decyzję otrzymała, ale nie wiedziała, że płatnik się odwołał. Dowiedziała się o tym z rozmowy z pracownikiem ZUS, ale nie wie, jakie argumenty przytoczył płatnik.
Podstawa prawna
Art. 83 ust. 2, art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.).
Art. 73, art. 131 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
Art. 379 pkt 5, art. 47711 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.).