Przez spóźnienie w implementacji dyrektywy o sygnalistach nie jesteśmy już w stanie dotrzymać terminu jej wdrożenia w największych firmach. Skutek? Więcej trudności dla mniejszych podmiotów i obowiązek bezpośredniego stosowania regulacji UE w budżetówce

Dyrektywa o sygnalistach (nr 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii) w największych firmach powinna już działać od połowy grudnia 2021 r. W mniejszych – w końcówce obecnego roku. Ustawy wdrażającej te przepisy wciąż nie ma – obecnie mamy już szósty projekt tej regulacji, który wciąż czeka na akceptację przez rząd. A opóźnienie w pracach nad implementacją powoduje już określone skutki, niekiedy wręcz zaskakujące.

Wywrócone do góry nogami

Harmonogram wdrożenia dyrektywy określa ona sama według wielkości przedsiębiorstwa (patrz: infografika). Ma on charakter obligatoryjny i państwa członkowskie powinny go przestrzegać. Tyle teoria. W praktyce już teraz nie jesteśmy w stanie dotrzymać tego kalendarza, jeśli chodzi o największe firmy (bo czasu nie cofniemy), a istnieje też spore ryzyko, że przekroczymy także termin dla mniejszych podmiotów. Tak będzie, jeśli ustawy wdrażającej nie uda się uchwalić w tym roku, np. ze względu na wybory do Sejmu i Senatu.

– To, że duże firmy nie zostały zobowiązane do wdrożenia regulacji dotyczących sygnalistów, będzie miało też wpływ na mniejsze firmy. Te ostatnie będą miały mniej czasu i nie będą mogły się powoływać na doświadczenia większych firm. Z kolei duże firmy nie wiedzą, czy mają coś zmieniać w swoich regulacjach, czy czekać na ustawę – wskazuje dr Damian Tokarczyk, adwokat, starszy prawnik w kancelarii Raczkowski.

Problem ten dostrzega też Karolina Kanclerz, radca prawny, partner, zarządzająca biurem we Wrocławiu PCS Paruch Chruściel Schiffter Stępień Kanclerz | Littler. – Z uwagi na tak znaczne opóźnienie w implementacji dyrektywy skraca się czas, jaki miał dzielić obowiązki ustalenia procedur zgłoszeń wewnętrznych przez większe i mniejsze podmioty. Te ostatnie miały na to mieć w założeniu o dwa lata więcej. W tym czasie wykształciłyby się już na rynku odpowiednie praktyki i można byłoby uczyć się od innych. Natomiast teraz wszystko jest wywrócone do góry nogami. Zgodnie bowiem z najnowszym projektem ustawy mniejsze podmioty nadal będą miały na to czas do 17 grudnia 2023 r., największe zaś będą musiały to zrobić w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy – wyjaśnia.

Muzeum, urząd i szpital już zobowiązane

Jak wskazuje dr Artur Rycak, adwokat, partner zarządzający w Rycak Kancelaria Prawa Pracy i HR, brak wdrożenia dyrektywy w postaci uchwalenia ustawy powoduje, że obowiązek wdrożenia systemu ochrony sygnalistów odsuwa się w czasie. Ale tylko wobec firm sektora prywatnego. Natomiast regulacje unijne powinny już być stosowane bezpośrednio w przypadku sektora publicznego.

– Dyrektywy nie można stosować do prywatnych firm. Nie ma ona bowiem skutku bezpośredniego między obywatelami, w tym między prywatnymi spółkami. Natomiast może ona mieć taki skutek w relacji między obywatelem UE a państwem. Tym samym od grudnia 2021 r. podmioty publiczne powinny bezpośrednio stosować dyrektywę, a obywatele mają prawo tego wymagać – uważa Damian Tokarczyk.

O co chodzi? O tzw. bezpośredni skutek wertykalny stosowania prawa unijnego.

– Oznacza on możliwość powołania się przez jednostkę bezpośrednio na normy prawa UE w sporze z państwem. Stanowi to swoisty wyjątek od reguły, zgodnie z którą dyrektywy nie nakładają bezpośrednio praw i obowiązków na jednostki, tylko na państwa członkowskie UE – wyjaśnia dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny, partner w BKB Baran Książek Bigaj. Przypomina przy tym, że powyższa zasada wynika m.in. z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (wyrok w sprawie Van Duyn z 4 grudnia 1974 r., sygn. 41/74).

Kiedy zatem bezpośrednie stosowanie dyrektywy będzie dopuszczalne? Jak tłumaczy Karolina Kanclerz, według orzecznictwa TSUE muszą tu być spełnione następujące warunki: 1) upłynął termin na transpozycję dyrektywy do krajowego porządku prawnego, 2) przepis dyrektywy, który jednostka chce zastosować bezpośrednio, jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, 3) dana regulacja przyznaje jednostce uprawnienia, których zakres jest możliwy do ustalenia na podstawie norm tej dyrektywy.

– Przepisy dyrektywy dotyczącej ochrony sygnalistów są dosyć bezwarunkowe i jednoznaczne. Można zatem przyjąć, że odnosi ona bezpośredni skutek wobec jednostek sektora publicznego i te jednostki powinny ją stosować od 17 grudnia 2021 r. – stwierdza Artur Rycak.

Jak to może działać w praktyce? Beata Baran-Wesołowska wyjaśnia, że bezpośredni skutek dotyczy sytuacji potencjalnych sygnalistów, w stosunku do których zostały zatosowane retorsje wywołujące szkodę. – Bezpośrednie stosowanie dyrektywy sprawia, że jednostka będzie uprawniona do ewentualnego otrzymania odszkodowania, jeżeli poniesie szkodę, która będzie powiązana przyczynowo-skutkowo z naruszeniem przez państwo członkowskie obowiązku wdrożenia dyrektywy – wskazuje. Dodaje, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z zatrudnieniem w sektorze publicznym, a więc pracodawca jest swoistą emanacją państwa, roszczenie ze strony whistleblowera może zostać skierowane przeciwko samemu pracodawcy. – To zaś oznacza, że potencjalnym pozwanym może być np. muzeum, urząd państwowy lub szpital – wskazuje Beata Baran-Wesołowska. Jej zdaniem natomiast sygnaliści, którzy ponieśli szkodę, a są zatrudnieni w sektorze prywatnym, potencjalnie mogą wystąpić na ścieżkę dochodzenia roszczeń przeciwko państwu, a nie swojemu pracodawcy.

Zdaniem ekspertów z bezpośrednim stosowaniem dyrektywy mamy do czynienia wszędzie tam, gdzie pracodawcą jest państwo. A więc dotyczy to np. całej budżetówki. Natomiast jest to dyskusyjne, jeśli chodzi o spółki Skarbu Państwa. Zdaniem jednych te spółki nie sprawują władzy publicznej, więc nie mogą być objęte skutkiem bezpośrednim dyrektywy. Zdaniem innych bezpośredni skutek dyrektywy dotyczy też spółek ze 100-proc. udziałem Skarbu Państwa, a nawet przeważającym udziałem SP. Na marginesie, największe państwowe koncerny, takie jak Orlen czy KGHM Polska Miedź, mają już u siebie systemy ochrony sygnalistów. Do dnia zamknięcia tego wydania nie otrzymaliśmy jednak potwierdzenia, czy są one zgodne z dyrektywą.

Komisja Europejska i TSUE

Problem z opóźnieniem w implementacji dyrektywy o ochronie sygnalistów to również widmo kar nakładanych na Polskę z inicjatywy Komisji Europejskiej. KE wszczęła postępowanie przeciwnaruszeniowe już w ub.r., a w lutym 2023 r. poinformowała o skierowaniu do TSUE skargi przeciwko Polsce.

– Skarga do TSUE wpłynęła 10 marca br., a rząd ma dwa miesiące na odpowiedź. Polsce grożą kary pieniężne – wskazuje Jarosław Grzegorz, partner z działu zarządzania ryzykiem nadużyć w EY Polska.

Tymczasem w związku z niedotrzymaniem harmonogramu wdrażania przepisów określonego w dyrektywie nasza ustawa będzie trwale niezgodna z unijnymi przepisami. A to naraża nas na kolejne reperkusje z strony KE, tym razem już nie w związku z jej nieterminowym, lecz nieprawidłowym wdrożeniem (tj. ze względu na sprzeczność ustawy z dyrektywą).

– Komisja dysponuje swobodą decyzji co do tego, czy wszcząć i czy kontynuować takie postępowanie. W tym przypadku wydaje się to jednak mało prawdopodobne. Byłoby to bowiem działanie nieproporcjonalne z uwagi na inne istniejące naruszenia, np. swobody świadczenia usług na rynku wewnętrznym, którym już KE tak bacznie się nie przygląda – uważa dr Marcin Kiełbasa, radca prawny, Europejski Instytut Mobilności Pracy. ©℗

Harmonogram z dyrektywy o sygnalistach / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe