TEZA: Dyrektor samorządowego zakładu budżetowego pełni funkcję publiczną, więc mieszkańcy mają prawo poznać wysokość jego wynagrodzenia. Jest to informacja publiczna, która nie podlega ochronie ze względu na prywatność dyrektora.
Sygn. akt I OSK 695/14 WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO z 18 lutego 2015 r.
STAN FAKTYCZNY
Mieszkaniec jednej z mazowieckich gmin złożył do wójta wniosek o dostęp do informacji publicznej. Żądał podania, na jakich przesłankach opierał się wójt, podejmując decyzję o podwyżce wynagrodzenia dyrektorowi zakładu gospodarki komunalnej, oraz jak dużo będzie zarabiał ów dyrektor po zwiększeniu pensji. Niezwykle szybko wójt odmówił odpowiedzi na pierwsze pytanie. Uznał, że nie dotyczy ono informacji publicznej. Z reakcją na drugie pytanie miał jednak kłopot. Wójt zapewnił mieszkańca, że chce udzielić odpowiedzi, ale musi uzyskać zgodę wspomnianego dyrektora na ujawnienie jego zarobków. Jakiś czas później, już w drodze decyzji, wójt odmówił udzielenia rzeczonej informacji. Argumentował, że dyrektor nie zgodził się na podanie do publicznej wiadomości danych o jego zarobkach. Tymczasem taka zgoda jest zdaniem wójta potrzebna, bo wynagrodzenie dyrektora podlega ochronie danych osobowych.
Zdziwiony taką argumentacją mieszkaniec odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (SKO). Stał na stanowisku, że wynagrodzenie dyrektora zakładu gospodarki komunalnej należy zaliczyć do kategorii informacji publicznej.
Rozpatrując odwołanie, SKO uznało jednak argumentację wójta. Powołało się na art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Stanowi on, że można ograniczyć prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie ma zastosowania do informacji, które dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, o ile dane te mają związek z pełnieniem tych funkcji. SKO argumentowało, że prawo do wynagrodzenia jest dobrem osobistym. Informacja o jego wysokości jest ograniczona właśnie ze względu na prywatność osób fizycznych. Zdaniem organu odwoławczego nie do przyjęcia jest teza, w myśl której przynależność określonej osoby do sfery zainteresowania publicznego skutkuje nieograniczonym dostępem do jej danych osobowych. SKO w swoim orzeczeniu podkreśliło, że jawność życia publicznego nie przemawia za podaniem do wiadomości żądanych danych osobowych bez zgody tej osoby. Nie dotyczy to jedynie podmiotów posiadających kompetencje o charakterze decyzyjnym, jak wójt, jego zastępca, sekretarz i skarbnik gminy, a także kierownik urzędu stanu cywilnego.
Taka argumentacja nie zadowoliła mieszkańca. Postanowił dochodzić swoich racji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (WSA). Ten uwzględnił skargę, uchylając decyzję SKO, jak również wcześniejszą decyzją wójta o odmowie dostępu do informacji publicznej. Sąd uznał, że bez żadnych wątpliwości dane o wynagrodzeniu dyrektora zakładu gospodarki komunalnej stanowią informację publiczną. Skład orzekający, podobnie jak SKO przywołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednak zupełnie inaczej go zinterpretował. Otóż na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność nie można się powoływać w przypadku osoby pełniącej funkcję publiczną. Tymczasem w ocenie WSA dyrektor zakładu gospodarki komunalnej pełni właśnie taką funkcję. Zalicza się bowiem do kręgu osób, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Co więcej, dyrektor jest kierownikiem jednostki gospodarującej mieniem komunalnym. Wszystko to stanowi przesłanki pozytywne do upublicznienia informacji o jego zarobkach.
WSA stwierdził, że jednocześnie brakuje przesłanek negatywnych, które mogłyby stanąć na przeszkodzie udzieleniu takiej informacji. Sędziowie uznali, że wbrew ocenie SKO wynagrodzenie nie zalicza się do sfery życia osobistego i rodzinnego.
SKO nie pogodziło się z taką argumentacją. Podkreśliło, że dyrektor zakładu gospodarki komunalnej nie wydaje decyzji administracyjnych. Nie należy więc do osób pełniących funkcję publiczną. Postanowiło podważyć orzeczenie w drodze skargi kasacyjnej. Spór rozstrzygnął więc Naczelny Sąd Administracyjny. Stanął po stronie mieszkańca i sądu pierwszej instancji. Nie uznał zaś argumentacji władz gminy i SKO.
UZASADNIENIE
NSA potwierdził, że wysokość wynagrodzenia dyrektora zakładu gospodarki komunalnej stanowi informację publiczną. W drugiej kolejności sąd rozważył problem, czy dyrektor pełni funkcję publiczną, a co za tym idzie, czy przysługuje mu normalna, czy też zmniejszona ochrona prywatności. NSA uznał, że dyrektor komunalnego zakładu budżetowego należy do tej drugiej kategorii osób. Dzieje się tak mimo tego, że nie wydaje decyzji administracyjnych. Uczestniczy jednak w podejmowaniu rozstrzygnięć o innym charakterze. Dlatego, co do zasady, należy ujawnić wynagrodzenie takiej osoby.
Powyższe nie musi jednak pokrywać się z kwotą, którą dyrektor otrzymuje od pracodawcy na rachunek bankowy. NSA uznał bowiem, że organ nie może ujawnić różnych potrąceń dokonywanych z wynagrodzenia dyrektora, jak chociażby alimentów albo dodatków z zakresu pomocy socjalnej, np. świadczeń związanych z chorobą członka rodziny.