Niestety nie jestem optymistą, jeśli chodzi o zmiany w prawie układowym. Nie dostrzegam determinacji, która jest niezbędna, aby dokonać nie drobnego liftingu, ale reform systemowych, które pozwolą na zmianę ustrojowej pozycji rokowań zbiorowych - mówi w rozmowie z DGP dr hab. Łukasz Pisarczyk, prof. Uniwersytetu Zielonogórskiego oraz Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, współautor przygotowanej dla Rady Dialogu Społecznego ekspertyzy na temat aktualnej sytuacji i perspektyw rozwoju układów zbiorowych pracy w Polsce.

ikona lupy />
dr hab. Łukasz Pisarczyk, prof. Uniwersytetu Zielonogórskiego oraz Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, współautor przygotowanej dla Rady Dialogu Społecznego ekspertyzy na temat aktualnej sytuacji i perspektyw rozwoju układów zbiorowych pracy w Polsce / Dziennik Gazeta Prawna
Jest pan współautorem ekspertyzy dotyczącej układów zbiorowych pracy w Polsce, przygotowanej dla Rady Dialogu Społecznego. Jaki obraz się z niej wyłania?
Mamy do czynienia z całkowitą zapaścią układów zbiorowych. Ponadzakładowych praktycznie nie ma, a zakładowych jest niewiele i ich liczba systematycznie spada. Obecnie obejmują około 1,6 mln pracowników. Tendencja ta utrzymuje się już od 1995 r., kiedy to weszły w życie obecne przepisy o układach zbiorowych. Jak widać, nie sprzyjają one ich rozwojowi.
Co w nich najbardziej przeszkadza?
Nasze prawo nie zawiera mechanizmów, które stymulowałyby dialog między partnerami społecznymi. Istniejące ramy prawne mogłyby funkcjonować dobrze, gdybyśmy mieli silnych partnerów społecznych, którzy taki dialog chcą prowadzić. A tak niestety nie jest. Jednocześnie nie stworzyliśmy systemu, który wobec faktycznej słabości partnerów wzmacniałby i wspierałby, a w pewnym zakresie nawet wymuszał prowadzenie dialogu. Są natomiast pewne rozwiązania, które dodatkowo utrudniają prowadzenie rokowań. To np. konstrukcja zakładowej organizacji związkowej (z.o.z.). Tam, gdzie ich nie ma, nie można negocjować układów zbiorowych, co powoduje, że rokowania są prowadzone tylko u części pracodawców. Przeszkodą jest też wymóg negocjowania układów ponadzakładowych wyłącznie przez organizacje pracodawców. Prawo w istotny sposób - moim zdaniem nadmiernie - ogranicza zakres podmiotowy rokowań zbiorowych w sektorze publicznym.
W którą więc stronę powinna iść zmiana?
Warto powrócić do koncepcji delegata związkowego, do której nawiązywał m.in. projekt przygotowany przez komisję kodyfikacyjną. Związki zawodowe mogłyby działać nie tylko przez organizację związkową, ale właśnie przez delegata wysyłanego do pracodawcy. Umożliwiłoby to powszechną reprezentację. Możliwe są dwa warianty. Pierwszy - delegat działający tam, gdzie nie ma zakładowej organizacji związkowej, za czym optują same związki. Pracodawcy z kolei zasadniczo nie są przychylni delegatowi, bo obawiają się, że ktoś obcy wejdzie do zakładu pracy. Mogliby jednak na niego przystać, gdyby delegat zastąpił z.o.z. - i to jest ten drugi wariant. A na to oczywiście nie chcą się zgodzić związki zawodowe, bo są przywiązane do swoich zakładowych struktur. W komisji kodyfikacyjnej proponowaliśmy, aby ograniczyć możliwość działania z.o.z. do tych przypadków, gdzie są one rzeczywiście najsilniejsze, tj. gdzie spełniają kryteria reprezentatywności. A w pozostałych iść w stronę delegata. Na to związki się nie zgodziły. W efekcie mamy pat. A tymczasem według danych GUS w sektorze prywatnym tylko 30 proc. pracowników jest zatrudnionych w zakładach, gdzie działają z.o.z. Jeśli chodzi o odsetek pracodawców, u których istnieją związki, jest on jeszcze mniejszy, bo związki działają głównie w dużych organizacjach.
Co jeszcze przeszkadza w negocjacjach układowych?
Pracodawcy oczekują, by trochę rozluźnić prawo pracy, w szczególności regulacje o czasie pracy, co oznaczałoby większą swobodę i możliwość tworzenia mechanizmów autonomicznych. Kodeks mógłby określać tylko podstawowe normy, a budowa doby pracowniczej oraz systemów i rozkładów czasu pracy odbywałaby się w drodze układowej. Powraca też postulat rozszerzenia przypadków, w których układy zbiorowe mogłyby odchodzić od standardów ustawowych w sposób korzystny dla pracodawców. Miałaby to być zachęta dla przedsiębiorców do prowadzenia rokowań. Rozszerzenie autonomii układowej mogłoby dotyczyć przede wszystkim rokowań ponadzakładowych, gdzie pozycja związków zawodowych jest najsilniejsza, a ryzyko dominacji strony pracodawczej najmniejsze. W tej kwestii warto przyjrzeć się koncepcji prof. Jacka Męciny, zgodnie z którą w ramach RDS mogłyby być zawierane układy ramowe dopuszczające odstępstwa lub będące podstawą ich wprowadzania, w granicach wyznaczonych przez ustawę. We wszystkich tych obszarach warto szukać rozwiązań, które spowodują, że układy będą atrakcyjne dla obu stron, a przy tym staną się elastycznym i adekwatnym instrumentem kształtowania warunków zatrudnienia w zmieniającej się rzeczywistości. Dzisiaj obie strony narzekają, że układy są dość archaiczne.
Z pańskiej ekspertyzy wynika, że zmiana sytuacji układów zbiorowych wymaga zmiany podejścia i strategii samych partnerów społecznych…
Tu sprawa jest prosta. Partnerzy po prostu muszą chcieć negocjować. Mówimy przecież o dobrowolnych rokowaniach. Osobną kwestią jest jednak odpowiednia zachęta i pokazanie korzyści związanych z rokowaniami - tak, aby partnerzy rzeczywiście chcieli je prowadzić. Rozmawialiśmy o tym zarówno z działaczami związkowymi, jak i organizacjami pracodawców. Ci ostatni nie chcą prowadzić rokowań, bo twierdzą, że to do niczego nie jest im potrzebne - układ to dla nich tylko dodatkowe obowiązki. Druga strona medalu jest zaś taka, że związki nie wywierają silnej presji na pracodawców. Przedsiębiorca zawarłby układ, gdyby czuł, że w ten sposób unormuje stosunki i zapewni spokój społeczny w zakładzie lub całej branży. Tak w przeszłości kształtował się model układowy. Z rozmów z działaczami związkowymi wynika czasem, że po wstępnych rozmowach ze stroną pracodawczą i wobec jej niechętnej postawy po prostu rezygnowały z dalszych działań. Być może sami działacze związkowi nie czuli też wystarczającego wsparcia lub nie mieli odpowiedniego zaplecza. Trzeba jednak podkreślać, że aktywna postawa związków zawodowych jest fundamentem efektywnego działania systemu.
Stawia pan również tezę, że obecne ramy prawne nie tworzą zachęt do prowadzenia negocjacji układowych. Jakie miałyby to być zachęty?
Można by wprowadzić preferencje w zamówieniach publicznych dla pracodawców objętych układami zbiorowymi. To oczywiście wymaga dodatkowych analiz, w jakim zakresie byłoby to dopuszczalne w świetle prawa unijnego. Mogłyby to być także preferencje w dostępie do innych funduszy i programów publicznych, np. do Funduszu Pracy. Możemy sobie wyobrazić projekt pozwalający na sfinansowanie z FP innowacyjnych rozwiązań dotyczących zatrudnienia, gdzie w pierwszej kolejności z tych środków mogliby korzystać pracodawcy, którzy przedstawiliby takie rozwiązanie z układu zbiorowego. Należy być jednak ostrożnym, aby rozwiązania te nie zagroziły funkcjonowaniu małych i średnich przedsiębiorstw.
W czasie posiedzenia RDS, na którym prezentowano ekspertyzę, Stanisław Szwed, wiceminister rodziny i polityki społecznej, wskazał, że jego resort jest otwarty na rozmowy o tym, jak poprawić uciążliwe regulacje dotyczące rejestracji układów zbiorowych. W jakim kierunku powinny pójść te zmiany? Czy należałoby zupełnie wykluczyć rejestrację?
Tak zupełnie to nie, bo powinno istnieć miejsce, gdzie będą zbierane informacje o układach. Nie powinna to być jednak taka rejestracja jak dzisiaj, gdzie organ rejestrujący może jej odmówić, a raczej procedura notyfikacji. Partnerzy społeczni narzekają, że często się spotykają z odmową rejestracji układu. Wskazują, że praktyka inspekcji pracy jest odmienna w różnych okręgach. Boją się tego, że choć negocjują wiele miesięcy, ich wysiłek pójdzie na marne, bo na końcu układ zostanie zakwestionowany - czasami z przyczyn dla nich niezrozumiałych. Szczególnie odczuwają to pracodawcy. W komisji kodyfikacyjnej proponowaliśmy, aby Rada Dialogu Społecznego i wojewódzkie RDS rejestrowały układy bez uprawnień władczych, a więc nie mogłyby odmówić rejestracji. Byłoby to pewną formą zachęty do zawierania układów. Poza tym rada mogłaby być podmiotem doradczym w kwestii rokowań, bo partnerzy narzekają, że nikt im nie jest w stanie pomóc i doradzić w tej kwestii. A to jest przecież rola państwa, które ma promować dobrowolne rokowania.
Ekspertyza wskazuje też wątpliwości dotyczące zakresu podmiotowego układów zbiorowych. Dotyczy to m.in. organizacji pracodawców oraz innych niż pracownicy osób wykonujących pracę zarobkową, a także sektora publicznego.
W tej chwili mamy wyłączność organizacji pracodawców, jeśli chodzi o możliwość zawarcia układu ponadzakładowego. Tymczasem wiele firm do nich nie należy. Proponujemy więc, aby taki układ mógł być negocjowany również przez grupę pracodawców, co byłoby ułatwieniem i zachętą do ich zawierania.
Jeśli zaś chodzi o osoby zatrudnione niebędące pracownikami, to już od 2019 r. istnieje możliwość zawierania układów na ich rzecz. Stosuje się do nich przepisy działu XI k.p., tj. o układach zbiorowych, ale brakuje odesłania do art. 18 k.p., który stanowi o niepogarszaniu standardów wynikających z prawa pracy, w tym z układów zbiorowych, przez umowy indywidualne. W rezultacie, zdaniem niektórych, nawet jak się zawrze układ dla osób niebędących pracownikami, to w ich przypadku można odejść od gwarancji układowych w drodze indywidualnych umów cywilnoprawnych.
Wreszcie jeśli chodzi o sektor publiczny, to art. 239 par. 3 k.p. wyłącza prawo do rokowań zbiorowych dla bardzo dużej grupy urzędników, w tym dla całego korpusu służby cywilnej. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w 2015 r. uznał, że to nie narusza konstytucji, ale mamy wątpliwości, czy w świetle standardów międzynarodowych te ograniczenia nie są nadmierne. To jest kilkaset tysięcy ludzi. Jeśli już na wstępie tak wiele osób wyłączamy spod regulacji układowej, to państwo pokazuje, że nie stawia na dialog społeczny, tylko na powszechnie obowiązujące przepisy.
Zmiany w obszarze rokowań wymusi wdrożenie dyrektywy w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej.
Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie do promowania rokowań zbiorowych w sprawie ustalania wynagrodzeń. Wprowadza wskaźnik objęcia układami na poziomie 80 proc. pracowników. My mamy niewiele ponad 10 proc. Należy zakładać, że będziemy musieli wprowadzić mechanizm monitorujący, którego celem będzie zwiększenie zakresu objęcia układami. Chodzi tu zwłaszcza o działania mające na celu promowanie rokowań zbiorowych.
Ekspertyza została przygotowana w ramach realizacji jednego z kamieni milowych, których wypełnienie jest warunkiem uzyskania pieniędzy z KPO. Kolejnym ma być wdrożenie zmian ustawowych dotyczących układów zbiorowych w obszarach, które zostały rekomendowane w opracowanej ekspertyzie. Czy ekspertyza będzie podstawą do wprowadzenia zmian w k.p. w tym zakresie?
Na odpowiedź na to pytanie jest za wcześnie. Związki zawodowe i pracodawcy do połowy stycznia mają przedstawić swoje opinie na bazie tej ekspertyzy. Partnerzy społeczni zapewne chcieliby sami zaproponować pewne rozwiązania. Zobaczymy, jakie będą ich wnioski, i na tej podstawie będą podejmowane dalsze działania. Niestety nie jestem optymistą, jeśli chodzi o zmiany w prawie układowym. Nie dostrzegam determinacji, która jest niezbędna, aby dokonać nie drobnego liftingu, ale reform systemowych, które pozwolą na zmianę ustrojowej pozycji rokowań zbiorowych. Państwo z różnych powodów może nie być zainteresowane taką przebudową. Partnerom społecznym z kolei trudno wypracować kompromis, który mógłby zmusić stronę rządową do podjęcia zasadniczych działań. Chciałbym się mylić, gdyż uważam, że brak dialogu, który jest syntezą wolności i bezpieczeństwa, w tak ważnym obszarze jak praca jest jedną z największych słabości naszego systemu i źródłem problemów społecznych, z którymi się mierzymy.
Rozmawiała Karolina Topolska