Tak jak w leczeniu potrzebna jest właściwa diagnoza lekarska, tak samo, aby pomóc osobie potrzebującej wsparcia, niezbędna jest analiza jej sytuacji dokonana przez pracownika socjalnego - mówi w wywiadzie dla DGP Stanisława Golinowska, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
W tym roku mija nie tylko 25 lat od wejścia w życie ustawy samorządowej, ale też pierwszej ustawy o pomocy społecznej. Jaki model pomocy społecznej został w Polsce stworzony?
Reklama
Pomoc społeczną utworzono w 1990 r. jako nową instytucję zabezpieczenia społecznego usytuowaną w sektorze socjalnym. Wcześniej jej pewne działania mieściły się w opiece społecznej, która była elementem sektora zdrowotnego. W tym samym czasie powstały samorządne gminy, których jednym z głównych zadań stało się udzielanie pomocy jej mieszkańcom w trudnych sytuacjach. System pomocy społecznej został oparty na kryterium dochodowym, ale w ustawie zapisano także warunki dodatkowe. Zgodnie z nimi prawo do wsparcia uzyskali głównie ci ubodzy, którzy mieli akceptowane (niezawinione) powody znalezienia się w trudnej sytuacji życiowej. Mieli kłopoty ze zdrowiem, byli niepełnosprawni, starsi czy posiadali na utrzymaniu duże rodziny, a nie mieli pracy, byli nieprzystosowani i w poważnym stopniu niezaradni. Przyjęto ponadto, że w pomocy społecznej będzie realizowana zasada subsydiarności, wymagająca aktywności od osoby i jej najbliższego otoczenia.

Reklama
Z czym na początku lat 90. musiały się zmierzyć gminy?
Pierwsze lata transformacji były kryzysowe. Ludzie całymi miejscowościami tracili pracę, a nowych miejsc przybywało zbyt mało. Pomoc społeczna była tylko plastrem na te bolączki. Zaczęto dopiero budować instytucje rynku pracy zajmujące się pośrednictwem pracy i wspieraniem bezrobotnych. Gminom pozostawiono więc sprawy pomocy w sytuacji ubóstwa i innych trudności życiowych, występujących wraz z biedą. Radziły sobie z tym różnie, ponieważ mają różny potencjał gospodarczy i ludzki.

Pomoc społeczna jest skuteczna, jeśli pracownik socjalny trafnie rozpozna konkretną sytuację

Czy system finansowania gmin jest właściwy?
Na pewno wielu gminom brakowało i nadal brakuje środków na realizację wielu pilnych zadań, w tym w sferze socjalnej. System finansowego zasilania samorządów terytorialnych, poprawiony w 2004 r., daje gminom lepszą pozycję niż powiatom i województwom. Mają zapewniony trwały udział w podatkach (najwyższy w PIT), mogą nakładać własne podatki (najbardziej wydajny jest podatek od nieruchomości), otrzymują też subwencje i dotacje z budżetu państwa, szczególnie na zadania zlecane, chociaż z tym bywało różnie. Nawet te najbiedniejsze mają więc swój budżet i gdy potrafią nim dobrze gospodarować, to mogą nie tylko efektywnie pomagać, ale i stymulować rozwój. Samorządy zyskały też na funduszach unijnych, chociaż w tym wypadku istotna część ich obecnych kłopotów finansowych bierze się z tego, że muszą mieć środki na wkład własny.
A czy nie jest problemem to, że państwo przerzuciło na samorządy większość zadań związanych z pomocą społeczną, nie zapewniając odpowiedniego finansowania?
Był okres znacznego przerzucania na samorządy zadań bez środków, nazywany „spychotechniką”. Obecnie, odbywa się to już bardziej w formie zlecania zadań wraz z przyznaniem na to odpowiednich transferów niż w formie trwałego przesuwania odpowiedzialności. Samorządy narzekają na niedostateczne finansowanie tych nowych zadań, tym bardziej że w okresie kryzysu określono 80-proc. limit na transfery z budżetu państwa. Ze społecznego punktu widzenia natomiast najbardziej uciążliwy jest biurokratyczny sposób funkcjonowania pomocy społecznej. Realizacja zadań jest tak prawnie sformalizowana, że jest ona postrzegana jako urząd, w którym przede wszystkim przestrzega się procedur. Pracownik pomocy społecznej, który ma załatwić konkretną sprawę, najpierw długo sprawdza, czy przepisy na to pozwalają. Niejednokrotnie czeka na opinię prawnika, bo ważniejsze staje się to, czy dane działanie jest literalnie zgodne z prawem, a nie to, jak realnie i skutecznie można interweniować i pomóc. Mimo że prawo jest konieczne, to gdy jest zbyt szczegółowe i głównie wskazujące procedury, to w pewnym momencie zaczyna tworzyć bariery w rozwiązywaniu trudnych i specyficznych problemów.
Pomoc społeczna to też pracownicy socjalni. Czy po 25 latach możemy powiedzieć, że udało się stworzyć profesjonalne kadry w tej dziedzinie?
Działania społeczne wymagają nie tylko zasobów finansowych, ale też odpowiednich służb. Tak jak w ochronie zdrowia niezbędni są lekarz i pielęgniarka w ustawieniu i realizacji odpowiedniej terapii, tak w pomocy społecznej konieczny jest pracownik socjalny. Skutecznemu pomaganiu sprzyja nie tyle sprawdzenie uprawnienia do zasiłku pieniężnego na podstawie formalnych kryteriów, co rozpoznanie trudnej sytuacji – przez socjalną diagnozę. Chodzi o to, żeby wiedzieć, na czym polega trudna sytuacja i co jest jej przyczyną. Dopiero na tej podstawie można jakoś zaradzić, czyli wskazać, jakiej pomocy i jak udzielonej potrzebuje podopieczny – czy wystarczy zasiłek pieniężny, czy trzeba pomóc inaczej, np. dotrzeć do lekarza, doradzić w sprawach wychowawczych, załatwić sprawę w urzędzie, wystąpić do sądu. Pracownicy socjalni stanowią zasadniczą kadrę pomocy społecznej. Od początku transformacji zaczęliśmy kształcić profesjonalne służby, ale obecnie pojawiły się niezrozumiałe dla mnie zaniechania w tym zakresie, lekceważenie ich kwalifikacji oraz w dalszym ciągu bardzo słabe wynagradzanie ich profesjonalnej pracy.
Czy pomoc jest dobrze adresowana?
No właśnie, to zależy w dużej mierze od pracy socjalnej, o której rozmawiamy. Pomoc społeczna jest trafna i skuteczna, jeśli jest zindywidualizowana. Kiedy pracownik socjalny rozpoznaje konkretną sytuację, to zastosuje adekwatny instrument. Ze względu na to, że pomoc społeczna jest generalnie adresowana do ludzi ubogich i na wejściu stosowane jest kryterium dochodowe, to jej świadczenia zdominowane są przez zasiłki pieniężne. To oczywiście ważny element pomocy społecznej, jednak niezbędna jest w niej usługa pracownika socjalnego, który powinien móc korzystać ze współpracy z innymi lokalnymi służbami publicznymi.