Kluczowe dla ubezpieczonych decyzje i informacje przekazywane są zwykłym listem, a czasami tylko telefonicznie. Trzeba na to zwrócić uwagę w razie sporu i wymagać, by ZUS udowodnił, że przesyłki faktycznie dotarły
Marcin Nagórek, radca prawny: Problem jednak tkwi w tym, że istnieją inne uregulowania funkcjonujące równolegle w systemie przepisów prawa administracyjnego, / Dziennik Gazeta Prawna
ZUS kontaktuje się z ubezpieczonymi w różnoraki sposób. Czasami otrzymujemy list polecony albo zwykły, czasami przesyłkę za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, a niekiedy pracownik ZUS do nas dzwoni. Dowolność formy kontaktu jest przyczyną narastających problemów, a sprawy, w których ważna jest data doręczenia pisma lub decyzji, często znajdują swój finał w sądzie. Powodem tego zamieszania jest przede wszystkim znaczne rozdrobnienie przepisów prawnych i często niejasny ich wzajemny stosunek, utrudniający lub wręcz uniemożliwiający wybór właściwej formy przekazu.
Jak wezwać chorego
Pierwszą grupę przypadków, które mogą wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sposobu doręczania, stanowią wezwania na termin badania lekarskiego w ramach kontroli sprawowanej nad prawidłowością orzekania o czasowej niezdolności do pracy. Dzieje się tak, mimo że art. 59 ust. 5 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (dalej: ustawa chorobowa) jest sformułowany dość jednoznacznie. Zgodnie z jego treścią ZUS za zwrotnym potwierdzeniem odbioru wysyła do ubezpieczonego wezwanie, w którym określa termin badania przez lekarza orzecznika.
Problem jednak tkwi w tym, że istnieją inne uregulowania funkcjonujące równolegle w systemie przepisów prawa administracyjnego, np. kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa), które również określają sposób wysłania korespondencji pocztowej do ubezpieczonego. Zgodnie z art. 55 k.p.a. w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać także telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, co wywoduje skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie. Ustawa systemowa z kolei zawiera w art. 71a zbliżone uregulowanie, na mocy którego ZUS może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym, ale w razie sporu to na nim właśnie spoczywa ciężar dowodu doręczenia pisma.
Zagadnienie dotyczy tego, czy art. 59 ust. 5 ustawy chorobowej jest przepisem o randze szczególnej, tzn. czy wyklucza stosowanie trybów z innych ustaw. Wydaje się, że takie stanowisko jest jak najbardziej uzasadnione, skoro ustawodawca wprost przewidział po stronie ZUS obowiązek stosowania jedynie przesyłki pocztowej ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Tak zredagowany przepis pełni głównie rolę gwarancyjną dla praw ubezpieczonego.
W praktyce jednak ZUS często wzywa na badanie lekarskie za pomocą zwykłego listu lub po prostu telefonicznie. Jeśli chory nie stawi się przed lekarzem orzecznikiem, wydawana jest decyzja o utracie prawa do zasiłku chorobowego. Od decyzji można się odwołać, powołując się na nieprawidłowości w doręczeniu wezwania. Jakie stanowisko zajmie wówczas sąd?
Jednolite stanowisko
W orzecznictwie sądów powszechnych istnieje podobny kierunek wykładni. Wskazuje się w nim, że, co prawda, ZUS może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym, z wyjątkiem jednak wezwania na badania kontrolne z uwagi na treść art. 59 ust. 5 ustawy chorobowej. Sądy wskazują również na rolę ZUS w postępowaniu, podkreślając, że to od organów państwa należy wymagać szczególnej dbałości o zachowanie wymogów proceduralnych w toku prowadzonych przez nie postępowań, a skutki uchybień powstałych w ich toku nie mogą być przerzucane na obywatela (wyrok Sądu Okręgowego w Elblągu z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt IV Ua 17/14).
Z kolei Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie w wyroku z 14 marca 2014 r., sygn. akt VI U 236/13, dodatkowo akcentuje, że brak zawiadomienia przesłanego w ustawowej formie, jak też wątpliwość, czy dotarło ono do adresata, czyni doręczenie bezskutecznym. Zbliżone stanowiska odnajdujemy także w innych orzeczeniach.
Także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się głównie funkcję gwarancyjną pisemnej formy doręczenia przesyłki za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przywołać w tym zakresie można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 147/10, gdzie m.in. wskazano, że zgodnie z art. 14 par. 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności. Z zasady tej wypływa dla organów administracji publicznej, ale także dla stron postępowania, obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej. Odnosi się on nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. wydania rozstrzygnięcia kończącego dany jego etap, lecz także do wielu czynności poprzedzających wydanie decyzji lub innego aktu, w formie którego załatwiano sprawę. Dlatego wszelkiego rodzaju wezwania i zawiadomienia powinny mieć formę pisma.
Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, ale tylko w drodze wyjątku. W sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 par. 1 k.p.a.). Jednak, co podkreślają komentatorzy, o przypadku niecierpiącym zwłoki można mówić jedynie w sytuacji pilnej, tj. takiej, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu np. na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze lub społeczne. Trudno przy tym uznać, że ważnym interesem strony jest zadośćuczynienie wezwaniu na badania kontrolne, które inicjuje ZUS. Dodatkowo wskazuje się, że pojęcie „sprawa niecierpiąca zwłoki” oznacza sprawę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zaś pojedynczą czynność procesową. O takiej zaś pojedynczej czynności można mówić w przypadku wezwania skierowanego do ubezpieczonego na badania lekarskie.
Lepiej się stawić
Argumenty te wykluczają więc możliwość skutecznego wzywania ubezpieczonych innymi sposobami, np. listem zwykłym lub telefonicznie, w celu przeprowadzania badań lekarskich. Oznacza to, że osoba korzystająca ze zwolnienia lekarskiego wezwana przed lekarza orzecznika w sposób inny niż listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru teoretycznie może je zignorować. Problem polega jednak na tym, że w takim wypadku z pewnością zostanie wydana decyzja o utracie prawa do zasiłku chorobowego. Sąd ją, co prawda, zmieni i ubezpieczony zasiłek w końcu otrzyma, jednak postępowanie może zająć kilka miesięcy, a nawet dłużej. Świadczenie wraz z odsetkami zostanie wypłacone dopiero po uprawomocnieniu się wyroku. [przykład 1]
Decyzja listem zwykłym
Druga grupa przypadków kontrowersyjnej praktyki doręczeniowej ZUS wiąże się z powołanym wyżej art. 71a ustawy systemowej, zgodnie z którym organ rentowy może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym, przy czym w razie sporu ciężar dowodu doręczenia pisma spoczywa na nim. Okazuje się, że przepis ten nastręcza wiele problemów dowodowych na etapie sądowym szczególnie dla ZUS, który przecież musi udowodnić, że dane pismo skutecznie doręczono. W sytuacji gdy ubezpieczony złoży odwołanie od decyzji po terminie i ZUS będzie w odpowiedzi na odwołanie wnosił o jego odrzucenie, to rzecz jasna ciężar dowodu, że odwołujący przekroczył miesięczny termin do zaskarżenia decyzji, będzie spoczywał na organie rentowym Taka wykładnia przepisu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Jak wskazał np. Sąd Rejonowy dla Wrocławia Śródmieście w wyroku z 4 marca 2014 r., sygn. akt X U 428/13: „Organ rentowy wbrew ciążącemu na nim ciężarowi dowodu w żaden sposób nie udowodnił, iż odwołanie zostało w rzeczywistości złożone po upływie terminu, albowiem nie wykazał, kiedy decyzja z dnia 22 kwietnia 2013 r. została doręczona ubezpieczonemu. Z zeznań ubezpieczonego wynika, iż nie pamięta on, kiedy dokładnie otrzymał decyzję organu rentowego. Natomiast sama decyzja została przesłana listem zwykłym i w żaden sposób nie była awizowana. Mogła więc zostać doręczona po kilku dniach, a nawet tygodniach od jej nadania”. [przykład 2]
Ponadto z art. 4779 par. 3 k.p.c. wynika, że sąd odrzuca odwołanie wniesione po upływie terminu, chyba że jego przekroczenie nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się. Nawet gdy odwołanie zostało wniesione faktycznie po terminie, to w ocenie danego sądu przekroczenie terminu w danej sytuacji może okazać się nieznaczne i wynikać z przyczyn niezależnych od ubezpieczonego.
Ważne okoliczności
Jak się jednak wydaje, o skuteczności doręczenia przesyłki listem zwykłym każdorazowo będą decydowały okoliczności danej sprawy. Może się zdarzyć, tak jak w przypadku objętym orzeczeniem Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II UK 79/10, że okoliczności faktyczne determinują przyznanie racji ZUS i w konsekwencji uznanie doręczenia listem zwykłym za skuteczne. Sąd zauważył bowiem, że: „W tych warunkach jej twierdzenia (odwołującej), że nie otrzymała żadnej decyzji organu rentowego jako sprzeczne z doświadczeniem życiowym, nie zostały przez Sąd podzielone, i stanowisko to nie budzi wątpliwości i – co istotniejsze – nie narusza powołanych w skardze przepisów dotyczących postępowania dowodowego”. W innych wypadkach decydujące mogą okazać się np. zeznania samego odwołującego poczynione w toku postępowania sądowego, na co zwrócił uwagę Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt III AUa 945/12. Wskazał on, że potwierdzenie w toku procesu faktu otrzymania decyzji przez skarżącą było w ocenie sądu dowodem na skuteczne doręczenie wnioskodawczyni decyzji zawierających pouczenie o braku prawa do świadczenia w określonych okolicznościach.
Podsumowując, to na ZUS w razie sporu będzie spoczywał ciężar dowodzenia, że pisma i decyzje przesłane listem zwykłym zostały skutecznie doręczone, a wiec to w interesie organu rentowego powinno być ich przesyłanie listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru.
Brak praktycznej możliwości skutecznej kontroli
ZUS w obecym stanie prawnym nie ma praktycznej możliwości skutecznego kontrolowania częstych, ale krótkich zwolnień lekarskich. Okres, na jaki są one wystawiane (np. 10 dni), kończy się przed upływem 14 dni od pozostawienia awizo w skrzynce, co zgodnie z art. 44 par. 4 k.p.a. skutkuje uznaniem pisma za doręczone, chyba że ubezpieczony przesyłkę jednak odbierze. Może więc należałoby zastanowić się nad zmianą przepisów w tym zakresie.
PRZYKŁAD 1
Wezwanie na badanie
Pan Adam przebywając na zwolnieniu lekarskim znalazł w skrzynce list zwykły z wezwaniem na badanie do lekarza orzecznika na 15 stycznia. Nie stawił się jednak w ZUS, a w następnym miesiącu otrzymał decyzję o utracie zasiłku chorobowego od 16 stycznia do końca niezdolności do pracy. Odwołał się od decyzji twierdząc, że nie otrzymał wezwania. Sąd zmienił decyzję i przywrócił panu Adamowi prawo do zasiłku, ponieważ ZUS nie mógł udowodnić skutecznego doręczenia pisma.
PRZYKŁAD 2
Odwołanie od decyzji
Pani Katarzyna złożyła wniosek o emeryturę. Decyzja o odmowie jej przyznania została przesłana listem zwykłym, który zawieruszył się wśród innej korespondencji. Pani Katarzyna znalazła ją dopiero po 2 miesiącach, ale mimo upływu miesięcznego terminu do złożenia odwołania ją zaskarżyła. Sąd nie odrzucił odwołania wbrew wnioskowi ZUS, ponieważ organ rentowy nie był w stanie jednoznacznie oznaczyć daty otrzymania decyzji przez panią Katarzynę.
Podstawa prawna
Art. 14 par. 1, art. 39, art. 391, art. 44 i 55 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
Art. 71a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121).
Art. 59 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 159).
Art. 4779 par. 3 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101).