Co do zasady to oni będą musieli ustalić i dochodzić zwrotu części wynagrodzenia, wypłaconego z góry, za nieprzepracowaną część miesiąca. Zaniechanie grozi im odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Jak pisaliśmy w artykule „Pensje nauczycielskie do zwrotu” w dodatku Kadry i Płace z 8 września 2022 r. (DGP nr 174), na skutek ostatnich zmian w prawie nauczyciel, który przepracował tylko część miesiąca, powinien oddać nadpłacone mu wynagrodzenie. W przeciwnym razie będzie można dochodzić od niego zwrotu tej nadpłaty na drodze sądowej. Tę ważną zmianę, która obowiązuje od 1 września, wprowadziła ustawa o zmianie ustawy Karta nauczyciela oraz niektórych innych ustaw. Konkretnie skreśliła ona z Karty nauczyciela (dalej: KN) art. 40, który stanowił, że: „Prawo do wynagrodzenia gaśnie z ostatnim dniem miesiąca kalendarzowego, w którym nastąpiło wygaśnięcie lub rozwiązanie stosunku pracy”. A więc np. jeśli nauczyciel na początku miesiąca pobrał wynagrodzenie i zaraz potem odszedł z pracy, to przed zmianą przepisów mógł zachować wygrodzenie. Po zmianach to niemożliwe: pieniądze za nieprzepracowaną część miesiąca będzie musiał oddać. To zaś oznacza, że od 1 września od takiego pedagoga nie tylko można, ale nawet trzeba dochodzić zwrotu nadpłaty.
Jak się okazuje, ta z pozoru niewinna korekta w ustawie może budzić pewne wątpliwości co do tego, czy i jak przekłada się to na obowiązki dyrektora szkoły będącego jednocześnie dysponentem planu finansowego placówki.

W imieniu pracodawcy

Zacznijmy od analizy, kto będzie osobą odpowiedzialną za ustalenie i odzyskanie należności. Warto w tym miejscu przypomnieć – co akcentuje się w orzecznictwie sądowym – że dyrektor szkoły jest jej pracownikiem, a więc jego pracodawcą jest szkoła jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników, w tym dyrektora (por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z 11 września 1998 r., sygn. akt II UKN 196/98, oraz z 10 stycznia 2003 r., sygn. akt I PK 74/02). Zatem mimo że od strony formalnoprawnej status pracodawcy dla nauczycieli ma szkoła (jako jednostka organizacyjna), to kluczową rolę będzie odgrywał właśnie jej dyrektor działający w imieniu tego pracodawcy. Ta szczególna pozycja dyrektora ma odzwierciedlenie w różnych regulacjach prawnych, zarówno Karty nauczyciela, jak i prawa oświatowego. Z art. 68 ust. 1 prawa oświatowego wynika, że dyrektor szkoły lub placówki w szczególności:
1) kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz; (...)
5) dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki (…)”.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 164/18) stwierdzono m.in. że: „Katalog kompetencji wymienionych w art. 68 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. ‒ Prawo oświatowe (…) wskazuje, że osoba zajmująca stanowisko dyrektora szkoły zajmuje się realizacją zadań związanych z kierowaniem gminną jednostką organizacyjną (zarazem gminną jednostką budżetową), jaką jest szkoła, wykonuje zadania o charakterze merytorycznym, odpowiada za dyscyplinę finansów publicznych, kieruje zespołem ludzi”.
Z powyższych regulacji prawnych i z orzeczenia sądowego wynika w sposób jednoznaczny, że działalność kierownicza dyrektora szkoły ma różne wymiary, od spraw ściśle merytorycznych związanych z wykonywaniem zadań statutowych w zakresie oświaty po zadania proceduralno-finansowe związane z dysponowaniem środkami finansowymi szkoły w ramach przyznanego planu finansowego. A zatem to dyrektor szkoły/placówki, odpowiada w sposób kompleksowy za funkcjonowanie szkoły, w tym kontekście za dysponowanie środkami finansowymi tej jednostki organizacyjnej.

Podstawa w nowym stanie prawnym

W praktyce może to się wiązać z koniecznością podejmowania trudnych decyzji, np. w sprawie dochodzenia zwrotu od nauczyciela wypłaconego z góry wynagrodzenia w sytuacji, gdy w miesiącu, za który wypłacono wynagrodzenie, nastąpi rozwiązanie lub wygaśnięcie jego stosunku pracy. Jak bowiem podano w art. 39 ust. 3 KN: „Wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym”. Nie ma zatem wątpliwości, że pensja nauczycielska wypłacana jest z góry. Co ciekawe, ta kwestia była nawet przedmiotem rozstrzygnięć sądowych. Na uwagę zasługuje choćby wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt VII Pa 23/19) – aczkolwiek w tej sprawie uwzględniono jeszcze właśnie ww. art. 40 KN (czyli przepis uchylony nowelizacją z 5 sierpnia br.), co też miało kluczowy wpływ na wynik postępowania. W każdym razie w podanej sprawie szkoła podstawowa wystąpiła przeciwko nauczycielowi o zwrot nienależnie wypłaconego wynagrodzenia w sytuacji, gdy tenże nauczyciel przepracował niepełny miesiąc, a uprzednio otrzymał z góry wynagrodzenie za cały ten miesiąc. Sąd oddalił powództwo szkoły, wówczas przeważyły bowiem argumenty wynikające z art. 40 KN, który wtedy jeszcze miał moc obowiązującą.
Jednak skoro art. 40 KN uchylono 1 września 2022 r., to w aktualnym stanie prawnym nie powinno być już żadnych przeszkód, aby dyrektor szkoły, który ją reprezentuje, a jednocześnie odpowiada za plan finansowy, domagał się od nauczyciela zwrotu wynagrodzenia w sytuacji, gdy uległ rozwiązaniu albo wygasł stosunek pracy tegoż nauczyciela za miesiąc, za który otrzymał on z góry wynagrodzenie.

Ustawowy obowiązek

Skoro zmianie uległ stan prawny, z korzyścią dla szkoły, to nie ma również wątpliwości co do tego, że dyrektor szkoły/placówki ma nie tyle możliwość, ile prawny obowiązek dochodzenia zwrotu wynagrodzeń w opisanych sytuacjach. Obliguje do tego przede wszystkim art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), gdzie postanowiono, że „jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania”. Przepis ten powinien być bezwzględnie respektowany przez dyrektora szkoły jako jej reprezentanta, a jednocześnie kierownika jednostki budżetowej gminy.
Czy dyrektor szkoły może bronić się tym, że scedował kwestie dochodzenia należności na współpracowników?
Dyrektor szkoły na mocy art. 53 u.f.p. jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5. Mało tego: owa odpowiedzialność ma charakter niejako odpowiedzialności absolutnej, tzn. niezależnej od tego, że określone działania podejmują inni pracownicy. Zwrócono uwagę na ten fakt m.in. w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 25 listopada 2013 r. (sygn. akt BDF1.4900.59.63.13.RWPD-60425). W orzeczeniu tym podkreślono m.in., że zasadą jest odpowiedzialność kierownika, uchylenie się od tej odpowiedzialności jest zaś wyjątkiem. Kierownik jednostki nie może uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości z tego powodu, że zatrudnia wykwalifikowane osoby. Zaufanie do pracowników nie zwalnia bowiem od realizacji obowiązków kierownika, i to zarówno w zakresie nadzoru nad pracą podległych mu osób, jak i w zakresie samodzielnego realizowania posiadanych kompetencji w sytuacji, gdy podlegli pracownicy tego nie czynią.

Możliwe konsekwencje

Z powodu zaniechania kierownika jednostki (dyrektora szkoły) mogą spotkać poważne konsekwencje na gruncie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawodawca penalizuje bowiem bierność i zaniechania występujące w jednostkach sektora finansów publicznych. Ma to odzwierciedlenie w art. 5 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.o.n.d.f.p.), gdzie postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
„1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
3) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności.”.

Istotna kwota

Z tego wynika, że gdyby dyrektor szkoły nie podejmował czynności w celu ustalenia i dochodzenia nienależnych świadczeń, to teoretycznie naraziłby się na odpowiedzialność w trybie dyscypliny finansów publicznych. Posługujemy się sformułowaniem „teoretycznie” z tego względu, że prawdopodobnie w wielu przypadkach dyrektor szkoły/placówki wspomnianej odpowiedzialności by nie poniósł z uwagi na pewien aspekt proceduralny. Mianowicie art. 26 u.o.n.d.f.p. przewiduje szczególny mechanizm wyłączający odpowiedzialność w trybie ww. ustawy, gdy kwota naruszenia nie przekroczy granicznej kwoty:
„1. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5‒16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania ‒ łącznie w roku budżetowym kwoty minimalnej.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku działania lub zaniechania określonego w art. 18 pkt 2 oraz art. 18b i 18c.
3. Kwotą minimalną w rozumieniu ust. 1 jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1070 i 2400), zwanego dalej «przeciętnym wynagrodzeniem»”.
Wskazany przepis odsyła więc do innych regulacji ustawowych, z których wynika, że w roku 2022 r. kwota graniczna wynosi 4434,50 zł. Jak widać, w kontekście ewentualnych wynagrodzeń wypłacanych nauczycielom w większości przypadków kwota nienależnego wypłaconego świadczenia może nie osiągnąć ww. pułapu. Oczywiście nie jest wykluczone, że ten limit w niektórych przypadkach mógłby zostać przekroczony, co może zasadniczo dotyczyć np. nauczycieli z najdłuższym stażem pobierających relatywnie najwyższe wynagrodzenia. Niezależnie od tego dyrektor szkoły nie powinien kalkulować, lecz realizować zasadniczy postulat stawiany przez ustawodawcę w art. 42 ust. 5 u.f.p., który sprowadza się do wniosku, że nienależne świadczenia ma obowiązek ustalać i ich dochodzić.

Gdy jest centrum usług wspólnych

Inaczej może wyglądać kwestia odpowiedzialności za odzyskanie należności od nauczyciela, jeśli w gminie utworzono centrum usług wspólnych. Przy czym wszystko zależy od tego, jak sformułowane są postanowienia statutu (aktu tworzącego) danej jednostki obsługującej. Przypomnijmy, że chodzi tu o powołane w wielu samorządach specjalne jednostki budżetowe zajmujące się m.in. obsługą placówek szkolnych. Podstawy normatywne takiej obsługi zostały zawarte w ustawach samorządowych, m.in. w ustawie o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W jej art. 10a postanowiono, że „gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:
1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2) gminnym instytucjom kultury,
3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego
– zwanym dalej «jednostkami obsługiwanymi»”.
Z kolei w art. 10b w ust. 1 u.s.g. podano, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego zwane dalej „jednostkami obsługującymi”. Wreszcie w art. 10c u.s.g. podano m.in., że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie.
Nie ma wątpliwości, że przywołane regulacje stwarzają samorządom możliwość przejęcia obsługi własnych jednostek budżetowych, w tym np. szkół. Jak wynika z powyższego, spektrum spraw możliwych do przejęcia jest szerokie – z nielicznymi wyjątkami związanymi z uprawnieniami do dysponowania środkami publicznymi i zaciągania zobowiązań. W praktyce w wielu przypadkach wspomniane jednostki obsługujące mają również zadania związane np. z dochodzeniem różnych należności jednostek obsługiwanych. Wówczas, co oczywiste, w opisanych wyżej uwarunkowaniach zmienia się automatycznie perspektywa osób odpowiedzialnych np. za dochodzenie zwrotów wynagrodzeń nienależnie wypłaconych nauczycielom. Z uwagi bowiem na fakt, że tego rodzaju zadanie jest przypisane do jednostki obsługującej, konsekwentnie odpowiedzialność za jego realizację będzie ponosił już kierownik tej jednostki, a nie dyrektor szkoły, mimo że formalnie ten ostatni pełni rolę reprezentanta pracodawcy (szkoły) wobec nauczyciela. Przy czym kluczowe są tu postanowienia statutu (aktu tworzącego) danej jednostki obsługującej. Możliwe jest w ich treści zarówno przejęcie ww. zadań przez tę jednostkę, jak i pozostawienie kompetencji w zakresie windykacji należności dla jednostki obsługiwanej.

Wnioski dla samorządowców

Podsumowując, uchylenie jednego tylko przepisu Karty nauczyciela powinno diametralnie zmienić podejście osób odpowiedzialnych za finanse samorządowe w kwestii postępowania w przypadku nienależnie wypłaconych nauczycielom wynagrodzeń. Warto więc wnikliwie przeanalizować podaną problematykę i wypracować mechanizmy prawne umożliwiające podejmowanie sprawnych działań ukierunkowanych na odzyskiwanie należności w tych przypadkach, w których zaistnieją ku temu uzasadnione przesłanki. Wyposażenie dyrektorów w odpowiednie narzędzia i podjęcie działań są o tyle istotne, że sfera gospodarki finansowej szkoły regularnie podlega kontrolom realizowanym przez regionalne izby obrachunkowe. ©℗
Podstawa prawna
ustawa z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy Karta nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1730)
art. 39 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 1986 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1730)
art. 68 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1730)
art. 42 ust. 5, art. 53 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964)
art. 5 i 26 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289)
art. 10a, art. 10b w ust. 1, art. 10c ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561)