Wątpliwości dotyczące nowych przepisów regulujących ekwiwalent za niewykorzystany urlop mogą być rozstrzygnięte przez sądy w drodze prokonstytucyjnej wykładni. Nie ma więc potrzeby uruchamiania pytania prawnego - ocenia Sejm. I wnosi o umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny.

Przypomnijmy, czego dotyczy sprawa. Ekwiwalent jest zastępczą postacią prawa do urlopu, która przysługuje funkcjonariuszowi w formie pieniężnej, gdy po zakończeniu stosunku służbowego nie może on skorzystać z dni wolnych od pracy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K7/15) podważył wskaźnik, według którego był on obliczany. TK uznał, że art. 115a ustawy o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161) jest niezgodny z konstytucją w części, w której przewidywał, że ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu powinien być liczony wedle stawki 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusza wraz z dodatkami. Wyrok wszedł w życie 6 listopada 2018 r.
Ustawodawca miał tę kwestię odpowiednio uregulować w przepisach. Zrobił to po niemal dwóch latach od orzeczenia TK i od 1 października 2020 r. obowiązuje specustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610). Przyjęto w niej wskaźnik w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia przysługującego na ostatnio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku (zmiana oprócz policji dotyczyła także Straży Granicznej i Służby Ochrony Państwa).

Kłopotliwe zmiany

Problemem okazały się jednak przepisy przejściowe, a dokładnie art. 9 ust. 1. Zgodnie z nim nowa wysokość ekwiwalentu ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw policjantów zwolnionych ze służby od 6 listopada 2018 r. W pozostałych przypadkach jest on ustalany na zasadach wynikających z przepisów w dotychczasowym brzmieniu (tj. sprzed wyroku TK). Oznacza to, że zawarte w tym przepisie wyliczenie nie obejmuje spraw zakończonych przed 6 listopada 2018 r. ani też wszczętych po 6 listopada 2018 r. w przypadku policjantów zwolnionych ze służby przed tą datą. Podstawą prawną ustalania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w takich sprawach mają być dotychczasowe regulacje.
Już na etapie prac nad projektem pojawiły się wątpliwości odnośnie do konstytucyjności takiego rozwiązania.
Podzielił je WSA w Białymstoku. Wystąpił on z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w którym zakwestionował konstytucyjność tej regulacji (postanowienie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Pisaliśmy o tym w DGP nr 46/2021 „Policyjne urlopy znów w TK”.
Podobnie na sprawę patrzy także prokurator generalny. W jego ocenie art. 9 ust. 1 w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie w sprawach wszczętych od 6 listopada 2018 r. (w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed tą datą) starych przepisów (zawierających niekonstytucyjny wskaźnik), jest niezgodny z art. 190 ust. 4 konstytucji (pisaliśmy o tym w DGP nr 105/2022 „Prokurator generalny wstawia się za policjantami”).
Zauważa, że sądy co prawda próbują wziąć na siebie ciężar usunięcia podniesionych w pytaniu prawnym zastrzeżeń, ale ich orzecznictwo nie jest jednolite.

Stanowisko Sejmu

Sejm, który jako uczestnik postępowania przed trybunałem przedstawił w tej sprawie opinię, jest innego zdania. W swoim stanowisku przypomina, że pytanie prawne, aby mogło skutecznie zainicjować kontrolę, musi spełniać łącznie trzy przesłanki:
  • powinien z nim wystąpić sąd,
  • jego podstawą musi być zarzut niezgodności aktu normatywnego z konstytucją,
  • musi istnieć zależność między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym.
Z tą ostatnią przesłanką Sejm wiąże wątpliwości formalnoprawne, które jego zdaniem uzasadniają umorzenie postępowania. Jak argumentuje, analiza dotychczasowych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych skłania jego zdaniem do kilku wniosków.
Po pierwsze jest przekonany, że wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte przez sądy w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego do TK. Wskazywać na to mają zresztą wypowiedzi samych sądów administracyjnych, które uważają, że nie istnieje potrzeba interwencji trybunału. Po drugie składy orzekające często przyjmują, że zaskarżone przepisy są obarczone wtórną niekonstytucyjnością. A to, jak czytamy w opinii izby niższej parlamentu, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy stosowania normy prawnej przez sąd. Po trzecie niezależnie od przyjętej perspektywy w tej sprawie WSA uchylają zaskarżone decyzje i nakazują przeliczenie wysokości ekwiwalentu według nowego wskaźnika, tj. 1/21.
Dlatego zdaniem Sejmu nie ma podstaw do uznania, że od oceny przez TK konstytucyjności kwestionowanych przepisów zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. W konsekwencji postawione przez WSA w Białymstoku pytanie prawne nie spełnia wspomnianej przesłanki funkcjonalnej (tj. nie ma zależności między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym). Sejm wnosi więc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2373). ©℗

opinia

Sądy sobie poradzą
ikona lupy />
Materialy prasowe
Wbrew pozorom stanowisko Sejmu jest korzystne dla policjantów, którzy dochodzą przed sądami administracyjnymi wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Chodzi o funkcjonariuszy, którzy złożyli wnioski w tej sprawie do 6 listopada 2021 r. (wówczas upłynął trzyletni okres przedawnienia liczony od momentu wydania wyroku TK o sygn. akt K 7/15). Liczę na to, że umorzenie postępowania spowoduje, że wspomniany artykuł nie będzie stał na przeszkodzie do wydawania korzystnych orzeczeń w ich sprawach. Prokonstytucyjna wykładania tego artykułu to zdecydowanie dopuszcza. Sądy już zresztą ją stosują.
Natomiast nawet jeżeli TK stwierdziłby niezgodność z konstytucją art. 9 ust. 1, to sprawa niezwłocznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie byłaby oczywista. Obawiam się, iż mogłoby to spowodować, że organy policji przedłużałyby postępowania w tych przypadkach, powołując się na brak przepisów wykonawczych. Tak to wyglądało przed wprowadzeniem w życie kwestionowanego obecnie art. 9 ust. 1.
Niezależnie od powyższego można już teraz zauważyć zmianę stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dotychczas zawieszał wszystkie postępowania z powodu pytania prawnego WSA w Białymstoku. Od października 2021 r. zawiesił jedynie kilka spraw, a od marca 2022 r. nie zawieszono już żadnej. Co więcej, wszystkie postępowania, które prowadziłem w tym czasie (tj. od października 2021 r.), zostały rozstrzygnięte na korzyść dla byłych funkcjonariuszy policji. Zauważalna jest także zmiana stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego, który także wydaje coraz więcej orzeczeń pozytywnych, zamiast te postępowania zawieszać, jak to miało miejsce wcześniej.
W konsekwencji sugerujemy składanie przez byłych funkcjonariuszy wniosków o podjęcie zawieszonych postępowań, nie czekając na rozstrzygnięcie TK. ©℗

opinia

Lepiej, żeby TK się wypowiedział
ikona lupy />
dr Marta Derlatka adwokat specjalizująca się w sprawach służb mundurowych / nieznane
Sprawa ekwiwalentu za niewykorzystany urlop policjantów wraca jak bumerang. Wydaje się, że wątpliwości sądu pytającego (WSA w Białymstoku) są uzasadnione. Z literalnego brzmienia art. 9 ust. 1 specustawy wynika, że ze zmian, które weszły w życie 1 października 2020 r., mogą skorzystać tylko ci funkcjonariusze, którzy nie tylko w porę wszczęli postępowania sądowe, ale jeszcze nie zostało ono zakończone przed datą graniczną (tj. 6 listopada 2018 r.). O ile można sobie wyobrazić pewne przywileje dla jednostek, które zainicjowały sprawę, o tyle duże wątpliwości budzi odniesienie się do daty jej zakończenia. Jak wiadomo, długość postępowania sądowego jest jednym z głównych problemów, z jakimi boryka się polskie sadownictwo. Trudno więc uzależniać od tego prawa jednostki. Oczywiście można pozostawić kwestię w gestii sądów, które po wyroku TK w sprawie K 7/15 dokonują samodzielnej interpretacji ustawy. Trzeba jednak pamiętać, że mają one jedynie prawo do kontroli incydentalnej, więc możemy mieć tu do czynienia z różnorodnością rozstrzygnięć w sprawach jednostkowych. Wydaje się, że trybunał powinien jednak wypowiedzieć się merytorycznie w tej sprawie, a nie uciekać się do umorzenia postępowania. Rozwiązałoby to problem. ©℗