- Pracodawca nie prowadzi postępowań wewnętrznych w sprawie zgłoszeń naruszenia prawa. On tylko powołuje podmioty, które zrealizują to zadanie i są od niego niezależne. Projektowane przepisy o sygnalistach powinny to uwzględniać - mówi prof. Arkadiusz Sobczyk, Katedra Prawa Pracy i Polityki Społecznej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, partner zarządzający w kancelarii Sobczyk i Współpracownicy

Projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa ma wdrożyć unijną dyrektywę dotyczącą sygnalistów. Czy prawidłowo ją implementuje?
Trzeba bardzo pochwalić resort rodziny za poprawienie pierwotnego projektu, z października ubiegłego roku. W moim przekonaniu należałoby go jeszcze rozwinąć, aby lepiej uwzględnić cel dyrektywy, jakim jest ochrona interesu publicznego i poprawa egzekwowania prawa.
Ochrona sygnalistów to tylko metoda do osiągnięcia tego celu.
Dlatego tytuł dyrektywy jest nieprecyzyjny, bo nie jest to dyrektywa o ochronie sygnalistów, tylko o nowych procedurach zgłaszania naruszeń prawa i ochronie sygnalistów. Docelowo w zakładach pracy zatrudniających co najmniej 50 osób trzeba będzie bowiem wprowadzić procedurę zgłaszania naruszeń. I choć będzie się to odbywać na poziomie zakładów, to jednak w interesie publicznym. Intuicja podpowiadałaby, że przepisy te mają służyć przede wszystkim temu, aby pracodawca dowiedział się o nieprawidłowościach w firmie lub urzędzie i je naprawił. Jest to jednak twierdzenie trafne tylko częściowo. Z dyrektywy wynika bowiem wprost, że nie powinno się zawiadamiać o naruszeniu na poziomie zakładu pracy w razie obawy, że sprawa nie zostanie załatwiona na tym szczeblu, np. dlatego że pracodawca nie ma w tym interesu, bo to zarząd jest sprawcą nieprawidłowości lub wiedział o nich i tuszował je z obawy o ewentualne koszty - czyli np. doszło do wycieku ścieków, zanieczyszczono środowisko, zarząd zdawał sobie z tego sprawę, ale nic z tym nie zrobił, wiedząc, że odpowiada za pracowników. W takich przypadkach od razu należy zawiadamiać organ zewnętrzny. Jeszcze istotniejszy jest drugi aspekt. Z motywów dyrektywy wynika, że podmiot, który prowadzi postępowanie wewnętrzne, czyli w zakładzie pracy, ma - w niektórych przypadkach - obowiązek przekazania sprawy do organu zewnętrznego, czyli państwowego. Jest to wymagane, gdy zachodzi obawa, że sprawa nie zostanie załatwiona na poziomie zakładu pracy.
Gdyby to pracodawca miał prowadzić postępowania wyjaśniające, to w praktyce musiałby sam donieść na siebie do organu publicznego, że może zatuszować sprawę.
Dokładnie. Ten wymóg przekazania sprawy przez podmiot lub osobę prowadzącą postępowanie na poziomie zakładu wynika z motywów dyrektywy. Z tego powodu dyrektywa wymaga, aby osoby przyjmujące zgłoszenia oraz prowadzące działania następcze były niezależne i wolne od konfliktu interesów. Z analizy dyrektywy wynika więc, że pracodawca nie prowadzi postępowań wewnętrznych. On tylko powołuje podmioty, które je prowadzą, które są od niego niezależne.
Trzeba przyznać, że w dyrektywie rzeczywiście bardzo rzadko pojawia się określenie „pracodawca”. Używane jest raczej określenie „organizacja”, a w kontekście działań wyjaśniających - bezstronne „wydziały” i „osoby”.
Określenie „pracodawca” pojawia się tylko w preambule, czyli w motywach dyrektywy, w jasno ustalonym kontekście. To podmiot władny do podejmowania działań po uzyskaniu - od podmiotu przeprowadzającego postępowanie - informacji, że doszło do naruszenia prawa. Może np. zwolnić sprawcę nieprawidłowości. Pracodawca w rozumieniu dyrektywy jest więc podmiotem kierującym organizacją, a nie podmiotem prowadzącym postępowanie wyjaśniające w jej ramach. Motyw 45 wskazuje, że jest on informowany o wynikach takiego postępowania, więc to nie on je prowadzi. Co więcej, podmiot, który ma je przeprowadzać, powinien - jak wspominaliśmy wcześniej - przekazywać sprawę do zbadania przez organ publiczny, zewnętrzny, jeśli jest obawa, że nie będzie załatwiona efektywnie w postępowaniu wewnętrznym. Czyli ta jednostka jest niezależna od pracodawcy. Mam wrażenie, że nie jest to dostrzegane przez polskiego ustawodawcę. W projekcie ustawy wciąż jest przepis, który wskazuje, że rejestr zgłoszeń może prowadzić pracodawca lub upoważniona, wydzielona jednostka albo osoba. Takie rozwiązanie wydaje się nietrafne. Pracodawca, jako decydujący o funkcjonowaniu organizacji, nie powinien mieć pierwszy dostępu do wiedzy o ewentualnych naruszeniach prawa, bo przecież sam może być ich sprawcą, a jednocześnie automatycznie dowiedziałby się, kto zgłosił nieprawidłowość. Tymczasem, jak mówiliśmy, podmiot, który przyjmuje zgłoszenie oraz prowadzi postępowanie wyjaśniające i wspomniany rejestr, jest powołany przez pracodawcę, ale od niego niezależny. To w prawie pracy nic nadzwyczajnego. Taką samą konstrukcję zastosowano np. przy służbie bhp. Powołuje ją pracodawca, ale jest ona od pracodawcy niezależna. Dlatego, jako organ niezależny, służba bhp prowadzi kontrolę przestrzegania prawa.
Podobnie skonstruowana jest też funkcja np. inspektora ochrony danych osobowych. Projekt w sprawie sygnalistów nie przewiduje jednak - w przeciwieństwie do np. służby bhp - ochrony przed działaniami odwetowymi dla osób wyznaczonych do przyjmowania i badania zgłoszeń.
Bo projektodawca - jak wspomniałem - chyba nie do końca dostrzega właśnie to, że dyrektywa ma na celu realizację interesu publicznego, a nie prywatnego, a taki interes może zapewnić wyłącznie podmiot niezależny od pracodawcy. Dlatego w moim przekonaniu zasadne jest rozbudowanie projektu w tym kierunku, np. poprzez regulację, zgodnie z którą osoby prowadzące rejestry i postępowania nie powinny ponosić negatywnych następstw z powodu wykonywania swoich zadań. Trzeba też pamiętać, że zgodnie z dyrektywą wewnętrzne procedury badania zgłoszeń nie mogą niweczyć efektywności ewentualnych postępowań prowadzonych przez organy śledcze. To oznacza, że właściwe wydaje się wprowadzenie wymogu niekaralności osoby, która przyjmuje zgłoszenia i realizuje dalsze działania wynikające z dyrektywy. Docelowo trzeba też zadbać o profesjonalizm takich osób, czyli wprowadzić dla nich wymóg np. wiedzy o podstawach prawa i zagadnieniach, którymi mają się zajmować. Najważniejszym wydaje się jednak to, by projekt przewidywał, że niezależny podmiot przeprowadzający postępowania powinien przekazywać sprawy do organów publicznych, zewnętrznych, jeśli jest obawa, że sprawa nie zostanie załatwiona na szczeblu zakładu pracy, bo np. dotyczy zarządu. Jak wspomniałem, powyższe wynika dziś jedynie z motywów dyrektywy.
Czyli polski ustawodawca niepotrzebnie oddziela całkowicie postępowania wewnętrzne, firmowe od tych zewnętrznych, prowadzonych przez organy publiczne i przesadnie identyfikuje te pierwsze z samym pracodawcą?
Przede wszystkim przypomnijmy raz jeszcze, że nie są to postępowania firmowe, co podpowiada intuicja. To są postępowania publiczne, czyli wykonywane w imieniu państwa, tyle że prowadzone przez osoby powołane na poziomie zakładu pracy i finansowane przez pracodawców. Dlatego wspomniane zmiany są w moim przekonaniu istotne. Nie można doprowadzać do sytuacji, w której nieprofesjonalny organ zakładowy sparaliżuje działania np. prokuratury i sądów. A takie ryzyko obecnie dostrzegam. Dojdzie do tego, że sygnalista - w dobrej wierze - będzie uprzedzał sprawcę naruszeń o tym, że może mu grozić odpowiedzialność. Nie taki jest cel dyrektywy. Dlatego za zasadne uważam doprecyzowanie obowiązków organów zakładowych w stosunku do organów państwowych. Powyższe nie wyklucza oczywiście tego, że w wielu przypadkach postępowania wewnętrzne będą zupełnie wystarczające. Będzie to dotyczyło zwłaszcza tych przypadków, gdy firma rozszerzy zakres zgłoszeń np. o przeciwdziałanie dyskryminacji lub mobbingowi. Ale już w przypadku naruszeń prawa z zakresu wskazanego w samej dyrektywie i projekcie można mieć wątpliwości. Przypomnijmy, że chodzi tu m.in. o naruszenia prawa dotyczące zamówień publicznych, terroryzmu, prania pieniędzy, ochrony środowiska. Co więcej, chodzi tylko o naruszenia prawa, które mają miejsce w zakładzie pracy.
Jak te mankamenty wpłyną na ochronę danych osobowych zebranych przy wewnętrznych zgłoszeniach?
To sprawa dość złożona i wymagająca jeszcze refleksji. Trudno np. nazwać pracodawcę administratorem danych osobowych, skoro konkretne decyzje o przetwarzaniu podejmuje niezależny od niego podmiot prowadzący rejestr i postępowanie wewnętrzne. Być może dałoby się bronić takiego poglądu z tego powodu, że pracodawca wprowadza procedurę dokonywania tych czynności. Brakuje także przepisów, które wskazują, co dzieje się z dokumentacją postępowań, w razie gdy osoba powołana do tego odchodzi z firmy. Może przecież chodzić o ważne sprawy, w tym kryminalne. Jeśli powołano nową osobę, to jeszcze nie problem. Jeśli nie powołano, to dokumentacji nie powinien otrzymywać pracodawca, skoro dyrektywa tak silnie kładzie nacisk na poufność danych sygnalisty. Do rozważenia jest to, czy dokumenty powinny w takim przypadku trafiać np. do rzecznika praw obywatelskich, jako organu zewnętrznego.
Od nowa trzeba napisać projekt z wyraźnym oddzieleniem roli pracodawcy i podmiotu zajmującego się zgłoszeniami i działaniami wyjaśniającymi czy też wystarczy poprawić ten obecny?
W moim przekonaniu wystarczą tylko poprawki, trzeba dodać nowe przepisy. Wtedy dopiero można będzie dostrzec potencjał tych przepisów, czyli zachętę do współpracy obywateli z państwem, które - w sposób nieintuicyjny - ale jednak jest reprezentowane przez zakład pracy. W przypadku postępowań wewnętrznych mamy bowiem do czynienia z organami zakładowymi, ale jednak publicznymi. Jak była o tym mowa, dyrektywa jest kolejnym przykładem tego, że państwo wykonuje swoje zadania na koszt podmiotów prywatnych. Ujmując rzecz jeszcze inaczej, państwo nakazuje firmom sfinansować procedury, które m.in. zachęcają do składania zawiadomień o naruszeniach prawa przez nie same. Nie jest to jednak nic nietypowego. Podobną argumentację możemy przeprowadzić w przypadku społecznego inspektora pracy, wspomnianej już służby bhp czy inspektora ochrony danych osobowych.
Jakie przepisy trzeba dodać?
Na pewno trzeba precyzyjniej opisać obowiązki podmiotów powołanych do przyjmowania zgłoszeń i prowadzenia działań wyjaśniających, czyli określić im ścieżki postępowania w konkretnych sytuacjach. Wspominaliśmy już o tym, że osobom realizującym te zadania należy zapewnić ochronę przed zwolnieniem lub innymi negatywnymi działaniami. Jednocześnie trzeba zastrzec, że funkcje te może realizować jedynie osoba niekarana i posiadająca minimum kwalifikacji do takich zadań. Koniecznie trzeba też uregulować kwestię dysponowania danymi osobowymi pozyskanymi w wyniku postępowań wyjaśniających. ©℗
Rozmawiał Łukasz Guza