Wadliwe zawiadomienie o kontroli oraz błędne upoważnienie do jej przeprowadzenia nie mogą stanowić podstawy do działań sprawdzających – uznał NSA. Zdaniem ekspertów może to wzmocnić pozycję kontrolowanych
Sprawa, na kanwie której zostało wydane orzeczenie NSA (IGSK 1316/21), dotyczyła spółki, u której ZUS wszczął kontrolę. Przypomnijmy, że celem takich działań jest ocena wywiązywania się przez płatników składek z obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych (rzetelności i prawidłowości obliczania i opłacania należności do ZUS). W przypadku przedsiębiorcy procedura rozpoczyna się od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, następnie inspektor doręcza płatnikowi składek upoważnienie do przeprowadzenia czynności. I tak to wyglądało w omawianej sprawie.
Przedsiębiorca miał jednak zastrzeżenia do podjętych przez inspektora czynności. W jego ocenie były one niezgodne z przepisami ustawy - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.). Na nic się to jednak zdało, bowiem organ rentowy wydał postanowienie o kontynuowaniu kontroli, które następnie podtrzymał prezes ZUS. W konsekwencji sprawa trafiła do sądu. WSA w Warszawie oddalił jednak skargę płatnika. Z kolei NSA uwzględnił skargę kasacyjną, stosując korzystną dla firm wykładnię przepisów.
Okres kontroli
Spór sprowadzał się do kilku kwestii dotyczących dwóch dokumentów: zawiadomienia o wszczęciu kontroli i upoważnienia do jej przeprowadzenia. Po pierwsze, chodziło o naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 4 i art. 49 ust. 7 pkt 6 prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tymi przepisami zarówno zawiadomienie, jak i upoważnienie powinny zawierać m.in. wskazanie „zakresu przedmiotowego kontroli”. Powstało jednak pytanie, czy pod tym pojęciem mieści się okres objęty kontrolą. NSA uznał, że tak.
Według sądu zakres przedmiotowy kontroli, o którym mowa w tych przepisach, dotyczy sprawdzanej przez ZUS materii (obszaru) w powiązaniu z okresem, który ma być nią objęty. Standardy te sąd wywodzi z art. 2 konstytucji. Jest to szczególnie istotne w kontekście wykonywania obowiązków o powtarzającym się charakterze, czyli np. zapłaty składek. Brak tego elementu prowadzi do sytuacji, że przedsiębiorca co najwyżej może się domyślać, że weryfikowane są wszystkie okresy rozliczeniowe oprócz tych podlegających przedawnieniu. Jednak nawet takie podejście ma luki. Nie wyjaśnia bowiem, jakie okresy zostały objęte przedawnieniem. Teoretycznie zatem inspektor ZUS może podjąć próbę przeprowadzenia kontroli np. za 2001 r.
Dlatego, jak wskazał NSA, w zawiadomieniu oraz w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli konieczne jest wskazanie, jaka materia będzie sprawdzana i za jaki okres (najczęściej są to okresy rozliczeniowe). Tylko w takiej sytuacji kontrolowany uzyskuje pełną informację o przedmiocie kontroli, do czego ma pełne prawo i czego może oczekiwać od organów kontrolujących.
Czas trwania
Płatnik miał też obiekcje odnośnie do przestrzegania przez ZUS art. 49 ust. 7 pkt 7 prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym w upoważnieniu do kontroli należy wskazać daty jej rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia. W opisywanej sprawie wskazano jedynie, że są to 24 dni robocze od daty doręczenia upoważnienia.
Zdaniem NSA takie określenie terminu zakończenia kontroli jest nieprawidłowe. Nie została wyznaczona bowiem data końcowa, a podano jedynie maksymalny ustawowy czas trwania czynności wobec średniej wielkości firm (taką była opisywana spółka). A te dwie kwestie należy od siebie odróżnić. W konsekwencji NSA uznał, że w upoważnieniu do kontroli należy wskazać konkretną datę jej zakończenia, czyli dzień, miesiąc i rok. A dokument, który nie spełnia tych wymagań, nie może stanowić podstawy do jej przeprowadzenia.
W sprawie pojawiła się też kwestia obliczania wspomnianych 24 dni roboczych (art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa przedsiębiorców). NSA wyjaśnił w uzasadnieniu orzeczenia, że pod pojęciem dni roboczych nie można rozumieć tylko tych dni, w które pracownicy organu faktycznie wykonywali czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu prowadzenia przez niego działalności. Oznaczałoby to, że kontrola w miejscu przechowywania dokumentacji, w innym miejscu niż siedziba firmy czy też w siedzibie organu kontroli byłaby nieograniczona w czasie, co w ocenie NSA jest niedopuszczalne.
Z uwagi na to, że większość zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna, NSA uchylił rozstrzygnięcia ZUS i zobligował organ rentowy do uwzględnienia jego wykładni przepisów w toku kontroli.
- Wyrok ten może zrewolucjonizować czynności kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - uważa Przemysław Szewczyk, senior consultant w zespole People Advisory Services w dziale doradztwa podatkowego EY i były inspektor kontroli ZUS. Jego zdaniem zmianie powinny ulec nie tylko zawiadomienia kierowane do kontrolowanych podmiotów, ale też podejście do sposobu prowadzenia kontroli. - Z kolei dla podmiotów kontrolowanych to sygnał, że powinny aktywnie uczestniczyć w czynnościach, domagając się przy tym jasnych i precyzyjnych komunikatów ze strony organu rentownego co do zakresu przedmiotowego kontroli, jak również długości jej trwania - dodaje.
A co w sytuacji, gdyby okazało się, że te standardy są naruszane? - Przedsiębiorcy, którzy doszli do wniosku, że standardy kontroli nie zostały dochowane, mogą złożyć sprzeciw na podstawie ustawy - Prawo przedsiębiorców, a następnie zażalenie na postanowienie ZUS o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Pozostaje jeszcze skarga do WSA na przewlekłe prowadzenie kontroli. Skarga, w przeciwieństwie do sprzeciwu, nie wstrzyma kontroli. Można również zwrócić się do rzecznika MŚP z wnioskiem o pomoc - wskazuje adwokat Paweł Matyja. ©℗
opinia
Trzeba być czujnym
Wyrok NSA jest bardzo ważny w kontekście respektowania praw przedsiębiorców w sporach z organami kontroli, w tym zwłaszcza z ZUS. Trzeba pamiętać, że organ rentowy z mocy odesłania z art. 92a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) jest zobowiązany stosować zasady (ograniczenia) kontroli działalności gospodarczej, wynikające z rozdziału 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Praktyka pokazuje, że nie zawsze respektuje on te ograniczenia, łamiąc prawa przedsiębiorców. Tymczasem jest to niezmiernie ważne, bowiem wszelkie uchybienia w trakcie kontroli ZUS wobec przedsiębiorcy przenikają później do decyzji, która określa obowiązki płatnika. Model sądowej kontroli decyzji ZUS sprawia, że sądy powszechne, do których z reguły trafiają odwołania od nich, nie badają wad postępowania administracyjnego. Przyjęło się bowiem, że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Stąd tak ważne jest, aby przedsiębiorcy dostrzegający naruszenia przepisów korzystali ze środków prawnych do zaskarżenia wadliwych czynności już na etapie kontroli.
