Ustawodawca nie powinien ograniczać skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego kwestionującego wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza, jeżeli TK sam tego nie zrobił – uznał WSA w Gdańsku
Przypomnijmy, że sprawa ma swoje źródło w wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K7/15), który uznał, że art. 115a ustawy o policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161) jest niezgodny z konstytucją w części, w której przewidywał, że ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu powinien być liczony wedle stawki 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusza wraz z dodatkami. Wyrok wszedł w życie 6 listopada 2018 r.
Taki ekwiwalent wypłaca się, gdy po zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusz nie będzie mógł skorzystać z dni wolnych od pracy. TK wskazał, że skoro urlop wypoczynkowy jest liczony w dniach roboczych, kwota ekwiwalentu również powinna uwzględniać dni robocze w miesiącu, a nie wszystkie dni kalendarzowe.
Nowe regulacje i kolejne wątpliwości
Ustawodawca uregulował tę kwestię po niemal dwóch latach od orzeczenia trybunału. Od 1 października 2020 r. obowiązuje spec ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610). Przyjęto w niej wskaźnik w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia przysługującego na ostatnio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku (oprócz policji zmiana ta dotyczyła także Straży Granicznej i Służby Ochrony Państwa).
Kłopot w tym, że spec ustawa objęła jedynie tych policjantów, którzy nabyli prawo do ekwiwalentu po opublikowaniu wyroku TK w Dzienniku Ustaw, czyli po 6 listopada 2018 r. (art. 9 ust. 1 specustawy).
O tym, że może to powodować wątpliwości co do konstytucyjności nowych regulacji, Federacja Związków Zawodowych Służb Mundurowych mówiła jeszcze podczas konsultacji projektu specustawy.
Podobne obiekcje miał też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który postanowił wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). WSA zauważył, że art. 9 ust. 1 specustawy narusza art. 2 konstytucji i wywodzoną z niego zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podnosił także, że kwestionowana regulacja narusza zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 31 ust. 1 konstytucji). Pisaliśmy o tym w DGP 46/2021 - „Policyjne urlopy znów w TK”. Pytanie to wciąż czeka na rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny.
Wyboista droga do ekwiwalentu
Niektóre sądy natomiast wprost wskazują, że nie muszą i nie będą czekać na rozstrzygnięcie trybunału. Uznał tak niedawno WSA w Gdańsku w wyroku z 3 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Gd 271/21), który rozpoznawał sprawę policjanta zwolnionego ze służby 4 maja 2017 r. Kilka dni po wejściu w życie orzeczenia TK funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem do komendanta miejskiego o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (wcześniej otrzymał kwotę obliczoną na podstawie gorszego wskaźnika). Spotkał się z odmową z uwagi na to, iż ustawodawca jeszcze tej kwestii nie uregulował.
Pod koniec 2020 r., czyli już po wejściu w życie specustawy, ponownie upomniał się o swoje - zażądał wypłaty różnicy między kwotą należną a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Komendant miejski jeszcze raz mu jednak odmówił, tym razem powołując się na art. 9 ust. 1 specustawy. Argumentował, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdują wyłącznie dotychczasowe przepisy. Komendant wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Takie rozstrzygnięcie zaskarżył były funkcjonariusz. Zdaniem WSA w Gdańsku jego skarga zasługiwała na uwzględnienie (wyrok z 3 lutego 2022 r., sygn. III SA/Gd 271/21). W uzasadnieniu sąd zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny - pomimo kompetencji do ograniczenia zakresu czasowego skutków wydawanego orzeczenia - nie skorzystał z tej możliwości. W takiej sytuacji ustawodawca jest samodzielnie uprawniony do takich działań.
Wszelkie kroki zmierzające do podważenia tej zasady są, zdaniem WSA w Gdańsku, oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP.
W tym wypadku decyzje organów obu instancji muszą być zatem uznane za wadliwe i w konsekwencji uchylone.
Co więcej, w ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, bo w świetle wyroku TK (sygn. akt K 7/15) oraz przepisów konstytucji (art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4) sądy administracyjne mogą udzielić na nie odpowiedzi samodzielnie. I tak też robią (m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21; wyrok WSA w Lublinie z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 707/21).
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być skutecznie podnoszony argument przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero bowiem wejście w życie wyroku TK zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie do domagania się uzupełnienia wypłaconych już środków.
Nie ma zatem żadnych przesłanek o charakterze prawnym, by ograniczyć uprawnienie skarżącego do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, jeżeli zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 115a ustawy o policji, czyli po 19 października 2001 r. ©℗
opinie
Rozstrzygnięcie TK cały czas potrzebne
Funkcjonariusze policji zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r. na złożenie wniosków o ponowne przeliczenie i wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy bądź dodatkowy mieli czas do 6 listopada 2021 r. Wówczas upływał trzyletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o policji. W tym kontekście należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 30 września 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 614/20), który stwierdził, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po orzeczeniu TK. Zgadzam się też z krakowskim sądem, że trudno uznać, aby przedawniało się roszczenie, które jeszcze nie powstało. Dlatego wspomniany termin rozpoczął swój bieg dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia TK (sygn. akt K 7/15).
Tym samym to, co dzieje się obecnie w sądach, ma znaczenie dla osób, które przed upływem okresu przedawnienia, o którym wspomniałem, podjęły stosowne działania prawne. Niektóre też świadomie zrezygnowały z dochodzenia roszczeń, inne zaś uchybiły terminowi ze względu na pandemię. Istnieją szanse, że kolejny wyrok TK otworzy drogę mundurowym, którzy nie złożyli w terminie takiego wniosku, jednakże jest to wariant bardzo optymistyczny i mocno uzależniony od tego, co znajdzie się w uzasadnieniu ewentualnego orzeczenia.
Tymczasem w sądach toczą się obecnie sprawy funkcjonariuszy policji, którzy złożyli wniosek w terminie. Z analizy przypadków, które prowadzimy (a ja obecnie obsługuję ok. 300 funkcjonariuszy), wynika, że duża część wojewódzkich sądów administracyjnych - m.in. w Opolu, Lublinie, Krakowie, Kielcach - nie czeka na wyrok TK i wydaje korzystne dla mundurowych wyroki. Postępowania zawiesza z reguły WSA w Warszawie i Białymstoku. Chociaż w przypadku tego pierwszego jeden skład orzekający się wyłamał.
Niestety, NSA nie podziela takiego stanowiska i zawiesza prowadzone postępowania, czekając na rozstrzygnięcie TK. Dlatego orzeczenie trybunału jest bardzo pożądane. Niestety, wszystko wskazuje na to, że szybko do niego nie dojdzie. Powodem są najpewniej kwestie finansowe. Sprawa może dotyczyć kilkunastu tysięcy osób, którym należałoby wypłacić wyrównania.
Niemniej jednak pojawiające się coraz częściej korzystne rozstrzygnięcia to dobry znak. Gdy TK nie wyda wyroku, bo uzna, że już się w sprawie wypowiedział, NSA, opierając się na pierwotnym orzeczeniu, najprawdopodobniej wyda uchwałę, która wskaże kierunek orzecznictwa w tych sprawach. ©℗
Sądy nie wychodzą przed szereg
Nie budzi wątpliwości praktyka sądów polegająca na uznawaniu, że w ramach okoliczności konkretnej sprawy dopuszczalna jest odmowa zastosowania przepisu, którego konstytucyjność jest wątpliwa. Sądy nie wkraczają tu w kompetencje TK, bo nie wypowiadają się o ważności przepisu jako takiego, tylko uznają, że incydentalnie nie znajduje on zastosowania w rozpatrywanym przypadku.
W Polsce sądy nigdy nie odmawiały sobie możliwości takiego działania, ale problem nie miał zasadniczego znaczenia do czasu, gdy trybunał w rozsądnym terminie rozpatrywał sprawy. W szczególności chodzi tu o pytania prawne skierowane przez sądy. Szybkie wydawanie rozstrzygnięć przez TK jest kluczowe. Zapewnia bowiem jednostce prawo do sądu, bo wniesienie pytania prawnego do trybunału często powoduje zawieszenie postępowania, a zatem blokuje jednostce możliwość uzyskania rozstrzygnięcia.
Obecnie tam, gdzie postępowanie przed TK jest znacznie opóźnione, sądy stoją przed dylematem czekania na trybunał bądź zapewnienia stronie wyroku w rozsądnym terminie, czego wymaga zresztą art. 45 konstytucji i art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności. Stąd można zaobserwować upowszechnianie się praktyki samodzielnego rozstrzygania przez nie spraw. ©℗