Polityka prorodzinna stała się dogmatem. To oznacza, że w życie może wejść każda, nawet nieefektywna zachęta do posiadania dziecka. Tymczasem takie działania powinny być przemyślane, a nie wprowadzane na zasadzie: kto da więcej, ten zgarnie cały rodzicielski elektorat.
Zasiłki i urlopy rodzicielskie. Becikowe i świadczenia rodzinne. Ulgi podatkowe i zwolnienia z opłacania składek. Ruchomy czas pracy i inwestycje w budowę żłobków. Na politykę prorodzinną Polska wydaje rocznie około 50 mld zł. A Polki nadal nie chcą rodzić więcej dzieci. Wskaźnik dzietności zatrzymał się na poziomie 1,3 dziecka na kobietę i ani drgnie (pożądany jest wskaźnik 2,1). Od 20 lat jest nas 38 mln i liczba ta – mimo wszystkich zachęt, wypłat i ulg – nie rośnie. Jest jasne, że coś w tej naszej polityce prorodzinnej nie działa. Rządzący mają na to prostą receptę: trzeba rodzicom dać jeszcze więcej przywilejów, bo te 50 mld zł to widać za mało. I w roku wyborczym zaczęła się licytacja.
Kancelaria Prezydenta w ciągu najbliższych dni ma przedstawić projekt nowelizacji kodeksu pracy, która ma umożliwić rodzicom wykorzystywanie urlopu rodzicielskiego w częściach do ukończenia przez dziecko 6. roku życia. Łatwiej jest jednak w ogóle wydłużyć urlopy z tytułu urodzenia dziecka aż do osiągnięcia przez nie tego wieku. Taki pomysł przedstawiła główna partia opozycyjna, która ma duże szanse na wygranie przyszłorocznych wyborów parlamentarnych. Obecny rząd nie mógł zostać w tyle, więc przelicytował opozycję i prezydenta na innym polu – chce dać świadczenia wszystkim osobom, którym urodziło się dziecko, a które nie mają prawa do zasiłku macierzyńskiego. Takie 12-miesięczne becikowe dla bezrobotnych czy studentów. Cóż z tego, że zniechęci to do podejmowania pracy, a zachęci do rodzenia dzieci w biedzie, po to by zyskać źródło utrzymania. Nieważne, kto rodzi, czy będzie w stanie utrzymać dziecko, czy nie odda go do adopcji po tym, jak skończy się świadczenie, i nie zajdzie w drugą ciążę, żeby znów mieć wypłaty od państwa przez kolejny rok. Tu o przetrwanie narodu przecież chodzi.
Polityka prorodzinna stała się w Polsce dogmatem. Ze względu na niekorzystne tendencje demograficzne jest na pewno konieczna, ale nie oznacza to, że wprowadzane ma być każde wspierające rodzicielstwo rozwiązanie, choćby najbardziej bezsensowne i nieefektywne. Dziś dzieje się tak, bo trudno stawić czoła populistycznym argumentom w rodzaju – jeśli nic nie zrobimy, co roku z mapy Polski będzie znikać miasto wielkości Częstochowy, ZUS za chwilę zbankrutuje, bo nie będzie miał kto płacić składek, a przy okazji także firmy, bo nie będzie rąk do pracy (choć dziś mamy jeszcze dwucyfrowe bezrobocie). Łatwiej jest wymyśleć kolejne świadczenie, rozdać następny przywilej i zbijać polityczny kapitał. I tak krok po kroku zbudowaliśmy w Polsce system wsparcia rodziny, nad którym – jak podkreśla Najwyższa Izba Kontroli – nikt w pełni nie panuje, który jest często zmieniany, finansowany z wielu źródeł i niespójny, skoro o poszczególnych formach pomocy decydują różne instytucje.
– Bez gruntownych zmian nie odwrócimy negatywnych tendencji demograficznych.
Trzeba spojrzeć prawdzie w oczy i przyjąć do wiadomości, że do tego są konieczne wzrost wynagrodzeń i stabilizacja zatrudnienia osób młodych lub przynajmniej zapewnienie, że w razie utraty etatu szybko znajdą następny. Poprawić muszą się też sytuacja mieszkaniowa i opieka instytucjonalna – wskazuje prof. Marek Okólski, dyrektor Ośrodka Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego.

Jak hartowała się polityka

Sztandarowym przykładem tego, jak nieefektywnie i przypadkowo wdraża się w Polsce rozwiązania prorodzinne, jest becikowe. Jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka (w wysokości 1 tys. zł) wypłaca się od 9 lutego 2006 r. Same okoliczności uchwalania przepisów, które ją wprowadzały, budzą uzasadnione podejrzenia, że wzrost dzietności nie był najważniejszym celem, jaki przyświecał posłom.
Pomysł ustanowienia becikowego zaproponowała Liga Polskich Rodzin. W zamian za jego włączenie do programu prac rządu partia ta poparła gabinet Kazimierza Marcinkiewicza w głosowaniu nad wotum zaufania. Inni posłowie pozazdrościli LPR-owi pomysłu na zjednanie sobie wyborców i ostatecznie ustawę wprowadzającą becikowe poparły nie tylko klub PiS i LPR, lecz także Samoobrona, PSL, większość posłów PO i kilku z SLD. Któż bowiem chciałby zostać zapamiętany jako niechętny wspieraniu rodziców. Przeciwko była tylko mniejszość dzisiejszej partii rządzącej i większość członków Sojuszu. Trudno wyjaśnić, jak 324 z 403 głosujących posłów mogło sądzić, że jednorazowa wypłata 1 tys. zł zachęci jakąkolwiek trzeźwo myślącą osobę do podjęcia decyzji o posiadaniu dziecka. – Wprowadzono świadczenie, którego przyznanie początkowo nie zależało od żadnych warunków i którego efektywności nie da się zweryfikować – wskazuje dr Dorota Głogosz z Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych.
29 grudnia 2005 r., czyli data uchwalenia becikowego, to początek polityki prorodzinnej polegającej na dodawaniu rodzicom kolejnych uprawnień bez szczególnej analizy efektywności poszczególnych rozwiązań. – Polityka prorodzinna to takie słowo wytrych, bezkształtny twór bez zdefiniowanego celu. Nie jest nawet jasne, czy obejmuje ona wszelkie działania i rozwiązania, które wspierają rodzinę, czy tylko te, które mają spowodować wzrost liczby urodzin – uważa prof. Marek Okólski.
Od tej pory zaczęła się prorodzinna gorączka, bo nie ma tygodnia, aby pierwsze strony gazet lub telewizyjne wydania wiadomości nie donosiły o rychłym bankructwie ZUS spowodowanym starzeniem się społeczeństwa, Polkach rodzących masowo, ale w Wielkiej Brytanii, ojcach, którzy – według jednej gazety – nie chcą brać urlopów na dziecko, a według innej – są nimi zachwyceni. Takie bicie na alarm jest jak najbardziej uzasadnione, ale jego skutki okazały się – delikatnie mówiąc – mało skuteczne. Partie polityczne szybko podłapały grzejący wyborców temat i rozpoczął się wyścig o to, kto da więcej uprawnień rodzicom. Zaczął jeszcze będący wówczas u władzy PiS. Program polityki prorodzinnej przygotował wówczas zespół Joanny Kluzik-Rostkowskiej, wiceminister, a następnie minister pracy w rządzie Jarosława Kaczyńskiego.
– Żałuję, że nie zdążono go wdrożyć, bo zawierał bardzo ciekawe rozwiązania dotyczące np. opieki instytucjonalnej. Była to szansa na początek spójnej strategii na rzecz rodziny – uważa Danuta Wojdat, pełnomocnik ds. kobiet komisji krajowej NSZZ „Solidarność”.
To, co PiS zadeklarował, płynnie wdrożyła PO. Korzystając z wielu rozwiązań przewidzianych w projekcie przygotowanym przez Kluzik-Rostkowską (np. urlopy ojcowskie, ochrona przed zwolnieniem w razie obniżenia wymiaru czasu pracy przez rodzica), partia ta przygotowała i wprowadziła własną ustawę prorodzinną obowiązującą od 2009 r. Z kolei w 2011 r. weszła w życie ustawa żłobkowa, która umożliwia m.in. tworzenie klubów dziecięcych. Zmieniły się też zasady wychowania przedszkolnego – rodzice mniej płacą za ponadwymiarową opiekę nad dzieckiem w takiej placówce, a od 1 września 2015 r. każde 4-letnie dziecko ma mieć zagwarantowane miejsce w niej. W czerwcu 2013 r. wprowadzono wreszcie półroczny urlop rodzicielski, dzięki któremu rodzic może wykorzystać płatną opiekę nad dzieckiem przez pierwszy rok jego życia. W tym roku pomoc otrzymały z kolei rodziny wielodzietne – mogą one już korzystać z karty dużej rodziny, dzięki której przysługują im rabaty na różne produkty i usługi, od biletów komunikacyjnych po biżuterię.
Gdy wydawało się, że polityka prorodzinna staje się powoli bardziej racjonalna i spójna (bo nie dotyczy wyłącznie przyznawania kolejnych świadczeń), w roku wyborczym znów nasiliła się gorączka rozdawnictwa. Rząd chce np. przyznać zbliżone uprawnienie wszystkim rodzicom, a nie tylko tym, którzy płacili składkę chorobową. Poparcie rodziców murowane.
– Dobrze, że zwiększyło się zainteresowanie problemami demograficznymi i stały się one ważnym elementem debaty publicznej. To jednak rodzi pokusę składania kolejnych obietnic zmian, które nie zawsze są przemyślane i skuteczne. Mam wrażenie, że działań na rzecz rodziny jest coraz więcej, ale dotyczą one jedynie poszczególnych dziedzin życia, np. świadczeń lub opieki. Brakuje szerszego spojrzenia, polityka prorodzinna nie jest komplementarna – mówi prof. Irena Kotowska, kierownik Zakładu Demografii, Instytut Statystyki i Demografii SGH.
Wyraźnie potwierdziła to Najwyższa Izba Kontroli. Polityka prorodzinna to jeden z priorytetowych kierunków działań nadzorczych izby w 2014 r. Zapowiadając kontrole, NIK podkreśliła, że państwo wspomaga rodziny z dziećmi na różne sposoby i wydaje na ten cel około 50 mld zł rocznie. Pomoc ta jest jednak rozproszona i nie przekłada się na zmianę niekorzystnych trendów demograficznych (w 2013 r. odnotowano w Polsce rekordowy ujemny przyrost naturalny -0,4 promila).
NIK wyszczególniła 50 różnych strumieni finansowania działań na rzecz rodziny od momentu ciąży aż po wejście potomstwa na rynek pracy. O opiece medycznej nad ciężarnymi i dziećmi decyduje resort zdrowia, o świadczeniach i urlopach z tytułu narodzin – resort pracy i polityki społecznej, o stypendiach naukowych – z kolei resort edukacji oraz szkolnictwa wyższego i nauki. Swoje zadania realizują także samorządy, które przecież prowadzą żłobki i przedszkola oraz wydają karty dużej rodziny. To tylko przykłady potwierdzające to, jak nieskoordynowane mogą być działania prorodzinne.

Luki w systemie

Po dekadzie gorączkowych zmian dotyczących rodziców żyje im się na pewno wygodniej. Jakościową zmianą było przede wszystkim wprowadzenie urlopu rodzicielskiego. Tak istotne rozwiązanie bez wątpienia może ułatwić decyzję o posiadaniu dziecka. Problem – jak zawsze – tkwi jednak w szczegółach. Jeśli przyjrzeć się bliżej każdemu prorodzinnemu działaniu, okaże się, że coś nie działa tak, jak trzeba.
– Nie można nie zauważyć, że po licznych zmianach zatrudnieni często nie wiedzą, jakie urlopy związane z narodzeniem dziecka im się należą i na jakich zasadach są udzielane. To nie dziwi, skoro mamy w Polsce urlop macierzyński, z którego części może zresztą skorzystać ojciec dziecka, dodatkowy macierzyński, z którego może korzystać jedno z rodziców, ojcowski przeznaczony wyłącznie dla ojca, który przepada, jeśli nie wykorzysta się go w pierwszym roku życia potomka, rodzicielski, który może wykorzystywać jedno z rodziców lub oboje w tym samym czasie, i wychowawczy w wymiarze 36 miesięcy, przy czym jeden miesiąc przepadnie, jeśli nie wykorzysta go drugie z rodziców. Różnic między nimi jest więcej i naprawdę trzeba znać się na przepisach, żeby korzystać z tych uprawnień w najlepszy dla siebie sposób – mówi Urszula Nowakowska, dyrektorka Centrum Praw Kobiet.
Jej zdaniem należy zwiększyć wymiar urlopu zarezerwowanego wyłącznie dla mężczyzn. Wydłużenie płatnej opieki nad dzieckiem ujawniło bowiem, że mężczyźni wciąż rzadko korzystają z uprawnień rodzicielskich, jeśli nie są one specjalnie dla nich przeznaczone (czyli przepadną, jeśli ojcowie z nich nie skorzystają). W sierpniu 2014 r. z urlopu ojcowskiego (którego nie można się zrzec na rzecz matki) korzystało aż 20,9 tys. mężczyzn. W tym samym czasie z urlopu rodzicielskiego, który może wybrać albo matka, albo ojciec (lub oboje), skorzystało już tylko 1,7 tys. mężczyzn (i aż 126 tys. kobiet). To oznacza trudniejszą sytuację kobiet na rynku pracy, bo pracodawcy wiedzą, że w ich przypadku muszą liczyć się z dłuższymi nieobecnościami w pracy. Tymczasem rząd proponuje dodatkowo, aby objąć świadczeniami także te osoby, które obecnie nie mają prawa do zasiłku macierzyńskiego, czyli bezrobotnych, dziełobiorców, studentów. Rozwiązanie to zniechęci je do poszukiwania pracy. Wiele osób może wpaść w pułapkę świadczeń, bo wypłata 1 tys. zł przez 12 miesięcy może być po prostu sposobem na utrzymanie.
– To typowy przykład sprzężenia zwrotnego. Z badań wynika, że im dłuższa jest przerwa od obowiązków zawodowych spowodowana urodzeniem dziecka, tym trudniej jest rodzicowi wrócić na rynek pracy. A jednocześnie samo posiadanie etatu to jeden z najważniejszych czynników, jakie bierze się pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o rodzicielstwie – mówi prof. Irena Kotowska.
– Na pewno trzeba pomyśleć o wprowadzeniu mechanizmów weryfikacji prawa do nowych świadczeń tak, aby nie były one nadużywane i nie stały się drugim becikowym – dodaje dr Dorota Głogosz.
Podobne problemy można odnaleźć w przypadku każdego innego działania na rzecz rodziny. Cóż z tego, że liczba żłobków wzrosła w ciągu ostatnich lat z 350 do ponad 1,4 tys., skoro i tak w czterech na pięć gmin takiej placówki nadal nie ma. Jakie znaczenie dla wielu rodziców ma to, że tworzy się coraz więcej przedszkoli, skoro w większości są one prywatne, a więc i płatne. Tymczasem z badania przeprowadzonego przez Pau Baizana w Hiszpanii wynika, że wzrost już o jeden punkt procentowy odsetka dzieci uczęszczających do żłobków zwiększa prawdopodobieństwo urodzenia dziecka przez kobietę o 5 proc. Z kolei badania przeprowadzone w Norwegii przez Ronalda Rindfussa wskazują, że stopniowy wzrost liczby dzieci uczęszczających do żłobków i przedszkoli do 60 proc. powoduje wzrost współczynnika dzietności ogólnej o 0,5–0,7 dziecka na kobietę.
Nie najlepiej funkcjonuje też obecny system ulg podatkowych na dziecko. W pełni korzysta z nich 76 proc. rodzin z jednym dzieckiem, 68 proc. z dwojgiem i już tylko 31 proc. tych wychowujących troje lub więcej dzieci. Tak więc mechanizm nie działa w przypadku tych, którzy najbardziej potrzebują pomocy (prace nad zmianą tych rozwiązań, które umożliwią pełne wykorzystanie wsparcia, trwają już w Sejmie).
– Z kolei w przypadku systemu świadczeń na dzieci problemy wciąż mają matki dzieci, na których utrzymanie nie płacą ojcowie. Jeśli są zaradne i zarabiają kwotę przekraczającą kryterium dochodowe, nie dostaną świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego. Jednocześnie ojcowie nie poniosą wówczas odpowiedzialności karnej za przestępstwo niealimentacji, bo matka samodzielnie zaspokaja potrzeby dziecka – zauważa Urszula Nowakowska. Co ważne, ściągalność alimentów wciąż jest w Polsce bardzo niska (wynosi zaledwie 13 proc.).

Brakujące elementy

Zdaniem ekspertów słowem kluczem skutecznej polityki prorodzinnej jest stabilność.
Jeśli potencjalni rodzice wiedzą, jaka będzie ich sytuacja w razie urodzenia dziecka i jakie wsparcie na pewno im wówczas przysługuje, łatwiej decydują się na poszerzenie rodziny. Na tę stabilność składa się wiele elementów, ale przede wszystkim chodzi o pewność zatrudnienia i odpowiedniego wynagrodzenia, dostępność opieki instytucjonalnej, właściwe warunki mieszkaniowe oraz brak obaw o to, że za chwilę znów zmienią się zasady wsparcia rodziców. Żadne okresowe świadczenie, które tak hojnie rozdają politycy, nie zastąpi takiego ekonomiczno-infrastrukturalnego bezpieczeństwa.
– A w Polsce wszystko staje się tymczasowe. 3,5 mln osób, w tym przede wszystkim osoby młode, a więc te, do których polityka prorodzinna jest skierowana, pracuje na czas określony. Kolejny milion osób jest zatrudniony na podstawie umów cywilnoprawnych, a następne pół miliona w agencjach pracy tymczasowej. Kto z nich ma się decydować na posiadanie dziecka, skoro oni nie wiedzą nawet, czy będą mieć pracę w następnym miesiącu? – wskazuje prof. Marek Okólski.
Z przeprowadzonego w 2013 r. badania Polplan wynika, że sytuacja osób młodych na rynku pracy nie tylko nie polepsza się, ale wręcz pogarsza. W 2008 r. umowę na czas nieokreślony miał co trzeci zatrudniony w wieku 21–25 lat. Pięć lat później już tylko co czwarty. Aż 32,5 proc. pracuje bez etatu, najczęściej na zleceniu (w 2008 r. było to 16,5 proc.). Tylko nieznacznie lepiej jest w grupie wiekowej 26–30 lat. Takie osoby na ogół są zatrudnione na podstawie umowy o pracę, ale co trzecia taka osoba ma kontrakt na czas określony, a nie stały. Trudno się więc dziwić, że średni wiek urodzenia dziecka wzrósł z 26,2 lat (1990 r.) do 29 lat w 2013 r.
Eksperci podkreślają, że do odwrócenia niekorzystnych tendencji przyczyniłby się też wzrost wynagrodzeń. W przeciwnym razie nadal będziemy się dziwić, że Polki rodzą dzieci, ale w Wielkiej Brytanii czy Norwegii. Z opublikowanego kilka dni temu raportu OECD wynika, że pod względem zarobków Polska zajmuje 29. miejsce wśród 36 państw wysokorozwiniętych. Jeszcze gorzej oceniono warunki mieszkaniowe polskich rodzin. Na jedną osobę przypada u nas jeden pokój, co daje Polsce 33. miejsce. Gorzej wypadły tylko Rosja i Turcja (a lepiej np. Meksyk i Brazylia).
– Polityka prorodzinna to system naczyń połączonych. Tymczasem w Polsce wciąż nie dostrzega się, że zaniedbania na jednym polu powodują skutki w wielu innych dziedzinach życia rodzin – tłumaczy Danuta Wojdat.
Dla przykładu: jeśli Polacy zarabiają niedużo, to nie stać ich na wynajęcie mieszkania, w którym mogliby wychowywać dzieci. Jeśli nie mają stałej umowy o pracę, mogą mieć problemy z otrzymaniem kredytu na mieszkanie.
Zmiany – według ekspertów – powinny dotyczyć także otoczenia instytucjonalnego.
– W Wielkiej Brytanii placówki opieki pracują w systemie zmianowym, są otwarte przez długi czas, a więc odpowiadają na potrzeby rodziców. W Polsce najczęściej są dostosowane do czasu pracy zatrudnionych tam opiekunów lub nauczycieli – wyjaśnia prof. Marek Okólski.
– Wciąż zdarza się, że kobieta, która szuka pracy, nie może skorzystać ze szkoleń zawodowych przeznaczonych dla matek, które chcą wrócić na rynek pracy, bo nie ma gdzie zostawić dziecka, a na zajęcia przyjść z nim nie może. To błędne koło – dodaje Danuta Wojdat.
Aby polityka prorodzinna była skuteczna, tego typu zmiany muszą objąć także pracodawców. Z Diagnozy Społecznej 2013 wynika, że za najważniejsze działanie prorodzinne najwięcej kobiet uznało uelastycznienie czasu pracy (wskazało je 56,9 proc. ankietowanych). To rozwiązanie zdystansowało nawet polepszenie dostępności do żłobków czy przedszkoli (wskazało na nie 37,1 przepytanych; można było wybrać kilka rozwiązań). Jeszcze w ubiegłym roku weszły w życie przepisy umożliwiające stosowanie ruchomego czasu pracy (czyli różnych godzin rozpoczynania i kończenia pracy). Zgodę na jego wprowadzenie musi jednak wydać pracodawca.
– Niezbyt przychylna postawa firm przyczynia się m.in. do tego, że z uprawnień rodzicielskich rzadziej korzystają mężczyźni. Pracodawcy będą musieli przyzwyczaić się do tego, że ich podwładni mają także obowiązki rodzicielskie – podkreśla prof. Irena Kotowska.
To, że polityka prorodzinna musi być prowadzona, jest pewne. Tak jak to, że na jej skutki trzeba będzie długo czekać. Nie unikniemy już zestarzenia się społeczeństwa, ale możemy powstrzymać gwałtowny spadek liczby ludności. Na pewno nie wszystkie zastosowane rozwiązania przyczynią się do wzrostu dzietności. Ważne, by wybierać je z głową, a nie na zasadzie, kto da więcej, ten zgarnie cały rodzicielski elektorat.