Ostatnia nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa) zmieniła także zasady naliczania odsetek za zwłokę w opłacaniu składek. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy systemowej od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ordynacji podatkowej ‒ z wyłączeniem art. 56a. Do 17 września 2021 r. odsetek się nie naliczało, jeżeli ich wysokość nie przekraczałaby 6,60 zł (ust. 1a).
Od 18 września 2021 r. zmianie uległ ust. 1a. Zgodnie z jego nowym brzmieniem odsetek za zwłokę nie nalicza się, jeżeli ich wysokość nie przekraczałaby 1 proc. kwoty minimalnego wynagrodzenia, z zastrzeżeniem nowo dodanych ust. 1b‒1f. Obecnie kwota ta wynosi więc 28 zł (1 proc. z 2800 zł). Od 1 stycznia 2022 r. ulegnie ona jednak podwyższeniu do 30,10 zł w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 września 2021 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2022 r. (Dz.U. poz. 1690).
To jednak niewielka zmiana w porównaniu z dodaniem do art. 23 ustawy systemowej ust. 1b‒1f. Zgodnie z dodanym ust. 1b odsetek nie nalicza się od nieopłaconych w terminie składek, z przyczyn leżących po stronie ZUS, za okres od dnia, w którym składki stały się wymagalne, do dnia ich opłacenia.
Na podstawie ust. 1c zaś odsetek nie nalicza się, jeżeli ich nieopłacenie wynika z:
  • błędnego zawiadomienia przez ZUS o stanie rozliczeń,
  • zastosowania się płatnika składek w danym okresie rozliczeniowym do utrwalonej praktyki interpretacyjnej ZUS, z uwzględnieniem art. 34 ust. 15 prawa przedsiębiorców,
  • zastosowania się płatnika składek do pisma ZUS w jego indywidualnej sprawie,
  • zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej ZUS, która następnie uległa zmianie.
Nowelizacja dodaje także do ustawy systemowej (art. 23 ust. 1d) definicję utrwalonej praktyki interpretacyjnej. Przez taką praktykę rozumie się wyjaśnienia zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa dominujące w interpretacjach indywidualnych wydawanych przez ZUS w takich samych stanach faktycznych lub w odniesieniu do takich samych zdarzeń przyszłych oraz w takim samym stanie prawnym.
Wprowadzono przy tym zasadę, że jeśli ZUS stwierdzi nieopłacenie składek przez płatnika, ale z winy ZUS, zawiadomi o tym płatnika. Wskaże przy tym wysokość składek, które muszą być opłacone, oraz poinformuje, że płatnik ma 14 dni na dokonanie wpłaty – bez odsetek. Jeśli jednak płatnik nie opłaci składek w zakreślonym terminie, to ZUS będzie ich dochodził już z odsetkami.
Przyjrzyjmy się bliżej skutkom tych zmian.
Przyczyny po stronie organu
Jak widać, bez zmian pozostała w zasadzie tylko reguła ogólna, tj. odesłanie do ordynacji podatkowej w zakresie odsetek. Z jej przepisów stosowanych także do składek wynika, że odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego. Jeżeli wpłata nie pokrywa zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, to zalicza się ją proporcjonalnie na poczet zaległości oraz odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje zaległość do odsetek. Stawka odsetek za zwłokę w opłaceniu składek jest taka jak w przypadku podatków, tj. 8 proc.
Podniesienie progu nienaliczania odsetek z 6,60 zł do automatycznie waloryzowanego 1 proc. minimalnego wynagrodzenia nie jest może szczególnie istotne dla samych płatników, ale paradoksalnie w praktyce pozwoli ZUS na oszczędności. ZUS zobowiązany był bowiem do dochodzenia nawet małych kwot należności, co angażowało niewspółmiernie wysokie nakłady finansowe.
Z pewnością ważniejszy dla samych płatników jest dodany art. 23 ust. 1b ustawy systemowej, zgodnie z którym nie nalicza się odsetek od nieopłaconych w terminie składek, jeśli doszło do tego wskutek działań albo zaniechań po stronie ZUS. Przepis ten skonstruowany jest bardzo ogólnie, odwołując się do bliżej nieokreślonego sformułowania „przyczyny leżące po stronie ZUS”. Można z tego wnioskować, że chodzi zarówno o przyczyny zawinione, jak i niezawinione, w tym prawdopodobnie błędne stanowiska, pouczenia czy obliczenia należności składkowych. Przepis ten jest pojemny pod względem interpretacyjnym, co jest korzystne dla płatników. Warto zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził tu progu kwotowego, jak uczynił to w ust. 1a. W konsekwencji nienaliczanie odsetek z przyczyn leżących po stronie ZUS może teoretycznie dotyczyć znaczenie większych kwot.
Warto czytać BIP
Na szczególną uwagę zasługuje nowy ust. 1c w art. 23 ustawy systemowej, w tym zwłaszcza określenie zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej ZUS jako przesłanki wyłączającej późniejsze obciążenie płatnika odsetkami. Przepis w tym miejscu odwołuje się do art. 34 ust. 15 prawa przedsiębiorców. Zgodnie z nim właściwy organ lub państwowa jednostka organizacyjna niezwłocznie zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej interpretacje indywidualne, po usunięciu danych identyfikujących przedsiębiorcę oraz inne podmioty wskazane w treści interpretacji indywidualnej. W przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności interpretacji jest ona niezwłocznie usuwana z adnotacją o przyczynie usunięcia. Podobnie będzie w przypadku zmiany interpretacji.
Innymi słowy, ustawodawca odsyła płatników do lektury BIP – jeśli stan faktyczny jest taki sam, jak wskazany w interpretacjach, i nie uległ zmianie stan prawny, to płatnicy mogą zastosować się do stanowiska ZUS wyrażonego w interpretacjach, o które sami nie występowali. Ustawodawca stawia więc na jednolitość stanowisk interpretacyjnych. Pozostaje pytanie, jak ten przepis będzie interpretowany w praktyce. Jak bowiem wiadomo, wydawane przez ZUS wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa są osadzone w bardzo konkretnych stanach faktycznych. Nie jest więc wiadome, jak spełnienie tej przesłanki będzie oceniał sam ZUS. Wiele będzie zależeć od oceny konkretnego przypadku.
Ograniczenie, ale i rozszerzenie
Zawarte w przepisach odwołanie do koncepcji utrwalonej praktyki interpretacyjnej nie jest rozwiązaniem zupełnie nowym. Takie rozwiązanie ustawodawca przewidział już w art. 35 prawa przedsiębiorców ‒ w odniesieniu do przedsiębiorców. Przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 prawa przedsiębiorców jest zaś osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.
Ze wspomnianego art. 35 prawa przedsiębiorców wynika m.in., że interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, z tym że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. Jest za to wiążąca dla organów lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania.
Zasady te stosuje się odpowiednio w przypadku zastosowania się przedsiębiorcy do objaśnień prawnych lub utrwalonej praktyki interpretacyjnej właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej. Przez utrwaloną praktykę interpretacyjną prawo przedsiębiorców rozumie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, dominujące w interpretacjach indywidualnych wydawanych w takich samych stanach faktycznych oraz takim samym stanie prawnym – w trakcie danego okresu rozliczeniowego oraz w okresie 12 miesięcy przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego.
W uzasadnieniu projektu tych przepisów wskazano m.in., że w pojęciu „utrwalonej praktyki interpretacyjnej” mieszczą się zarówno określone – spełniające wskazane przesłanki – interpretacje indywidualne (w rozumieniu art. 34 prawa przedsiębiorców), jak i spełniające stosowne przesłanki objaśnienia prawne (w rozumieniu art. 33 prawa przedsiębiorców). Instytucja utrwalonej praktyki interpretacyjnej ma w swoim założeniu służyć wzmacnianiu pewności prawa oraz zwiększać bezpieczeństwo prawne przedsiębiorców. Zdaniem autorów projektu ma to następować w ten sposób, że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z tej utrwalonej praktyki interpretacyjnej (art. 35 prawa przedsiębiorców). Chcąc zatem skorzystać z instytucji utrwalonej praktyki interpretacyjnej, przedsiębiorca będzie musiał najpierw sprawdzić treść wydawanych w takich samych stanach faktycznych oraz takim samym stanie prawnym – w trakcie danego okresu rozliczeniowego oraz w okresie 12 miesięcy przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego – interpretacji indywidualnych, a także treść objaśnień prawnych, które mają zastosowanie w odniesieniu do takiego samego zagadnienia. Jeżeli następnie przedsiębiorca zastosuje się do treści interpretacji indywidualnej, która przeważa w większości spośród tych wspomnianych wyżej interpretacji indywidualnych, lub zastosuje się do wspomnianych objaśnień prawnych, to nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie.
Powyższe zmiany przepisów mają zmniejszać ryzyko nieuzasadnionego (niezgodnego z prawem) działania organów oraz wpływać na zwiększenie jednolitej praktyki organów z różnych obszarów kraju, a niekiedy także organów różnych szczebli administracji publicznej.
Także inne organy
Wskazany art. 35 prawa przedsiębiorców w porównaniu z nowo dodanym do ustawy systemowej art. 23 ust. 1c jest bardziej ogólny i ma bardziej uniwersalny charakter. Dotyczy bowiem nie tylko ZUS, lecz także innych organów lub państwowych jednostek organizacyjnych. Można w uproszczeniu stwierdzić, że przepis ten ma rangę lex generalis wobec nowych regulacji z ustawy systemowej, którym można przypisać status lex specialis.
Nie jest przy tym wykluczone, aby przedsiębiorca korzystał równocześnie z obu wskazanych mechanizmów przy uwzględnieniu, że rozwiązania z ustawy systemowej dotyczą tylko ograniczonego zakresu, natomiast te zawarte w prawie przedsiębiorców mają szersze zastosowanie, ale niewątpliwie także powinny być respektowane przez ZUS. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że przepisy prawa przedsiębiorców dotyczą przedsiębiorców, a więc podmiotów spełniających wskazaną wyżej definicję z art. 4 tej ustawy. Z kolei nowo dodany ust. 1c w art. 23 ustawy systemowej dotyczy płatników, a więc podmiotów spełniających definicję z art. 4 pkt ustawy systemowej (podmioty zobowiązane do zgłaszania do ubezpieczeń i opłacania składek za wskazane w ustawie osoby). Płatnikiem nie musi być przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 prawa przedsiębiorców, jest to pojęcie szersze. Dzięki wprowadzeniu pojęcia „utrwalonej praktyki interpretacyjnej” także do przepisów ubezpieczeniowych więcej podmiotów będzie więc mogło skorzystać z takiego rozwiązania.
Zmiany przepisów dotyczące utrwalonej praktyki interpretacyjnej mają zmniejszać ryzyko nieuzasadnionego (niezgodnego z prawem) działania organów oraz wpływać na zwiększenie jednolitej praktyki organów z różnych obszarów kraju, a niekiedy także organów różnych szczebli administracji publicznej.
Podstawa prawna
• art. 23 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1621)
• art. 4, art. 34 ust. 15, art. 35 ustawy z 6 marca 2018 r. ‒ Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162)
• art. 55 i 56 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ‒ Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1598)