Spośród kilku tego rodzaju form wsparcia tylko jedna korzysta z drogi sądowoadministracyjnej. W innych udzielające pomocy wojewódzkie urzędy pracy w zasadzie nie podlegają żadnej kontroli

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 1 marca br., sygn. akt I SA/Łd 606/20, odrzucił skargę administracyjną przedsiębiorcy, któremu wojewódzki urząd pracy nie przyznał dofinansowania do wynagrodzeń pracowników. Sprawa dotyczyła świadczeń na ochronę miejsc pracy z art. 15g specustawy antykryzysowej (ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 180). Zdaniem WSA w Łodzi w przypadku wsparcia przyznawanego na tej podstawie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. [ramka] Tymczasem np. dla przedsiębiorców korzystających z bardzo podobnego dofinansowania – z art. 15gg specustawy – droga sądowoadministracyjna stoi otworem.
O co chodziło w sprawie
Spółka złożyła wniosek na dofinansowanie do wynagrodzeń 20 pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy. WUP odmówił podpisania umowy o takie wsparcie, argumentując, że spółka skorzystała już z dofinansowania z powiatowego urzędu pracy, co wyklucza możliwość przyznania świadczeń na podstawie art. 15g. Spółka nie zgodziła się z taką argumentacją i złożyła skargę administracyjną do WSA w Łodzi.
Sąd ten odrzucił skargę, stwierdzając, że jej złożenie jest niedopuszczalne. Zdaniem WSA kontrola sądowoadministracyjna musi dotyczyć jednej z kategorii spraw wskazanych w art. 3 par. 2 pkt 1–7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159), np. decyzji administracyjnej czy czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie nie należy do żadnej z tych kategorii. W pierwszej kolejności WSA podkreślił, że specustawa antykryzysowa wskazuje wprost przypadki, w których przyznania świadczeń odmawia się na podstawie decyzji. Takiej możliwości nie przewidziano natomiast w art. 15g. Ponadto sąd zauważył, że zawarcie umowy (a tym samym wypłata świadczeń) nie jest obowiązkowe i organ ma możliwość odmowy jej zawarcia. Oznacza to, że zdaniem WSA odmowa nie jest również czynnością materialno-techniczną, która podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji WSA stwierdził, że jest to materia prawa cywilnego i odrzucił skargę, ponieważ sprawa nie dotyczy zagadnień z zakresu prawa administracyjnego.
W razie złożenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze powinien przeanalizować, czy aby na pewno odmowa zawarcia umowy i przyznania świadczeń nie kwalifikuje się jako czynność materialno-techniczna, a tym samym podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Szczególnie że wbrew temu, co wskazano w uzasadnieniu postanowienia, art. 15g nie daje organowi swobody w zawarciu umowy i przyznaniu świadczeń. W mojej ocenie, jeżeli przedsiębiorca spełnia warunki wskazane w tych przepisach, to dyrektor WUP jest zobligowany do zawarcia umowy. Wskazywałoby to więc, że odmowa udzielenia świadczeń jest właśnie czynnością, która może być przedmiotem skargi i powinna zostać oceniona przez sąd administracyjny. ©℗
Pełna dowolność
Powyższe stanowisko WSA może budzić uzasadnione wątpliwości. W praktyce bowiem ono oznacza, że WUP-y decydując o przyznaniu dofinansowań, mają w tym zakresie pełną dowolność i nie podlegają żadnej kontroli. Teoretycznie, skoro sprawa jest z zakresu prawa cywilnego, to przedsiębiorca mógłby próbować dochodzić swoich praw na drodze cywilnej, poprzez złożenie powództwa o ustalenie prawa do dofinansowania. Takie postępowanie może jednak okazać się długotrwałe i wiązać się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów przez przedsiębiorcę. A to całkowicie wypaczałoby cel wsparcia, jakim jest jak najszybsze przeciwdziałanie negatywnym skutkom pandemii i ochrona miejsc pracy. Uznanie argumentacji WSA w Łodzi za prawidłową mogłoby również doprowadzić do wniosku, że także skarga na bezczynność organu – polegająca na nieprzyznaniu dofinansowania – jest niedopuszczalna. Natomiast gdyby przedsiębiorca mógł z niej skorzystać, sąd administracyjny skontrolowałby nieprzyznanie świadczenia oraz mógłby zobowiązać WUP do dokonania określonej czynności (tj. zawarcia umowy i wypłaty świadczeń).
Dodatkowo zauważmy, że świadczenia udzielane są przez organ administracji publicznej na podstawie konkretnych przepisów nakładających na niego pewne obowiązki z tym związane. Zatem ścieżka administracyjna wydaje się być właściwszym trybem.
Dwa tryby
Przedsiębiorcy mogą skorzystać nie tylko z dofinansowań na podstawie art. 15g. Wraz z kolejnymi tarczami antykryzysowymi do specustawy dodawano bowiem kolejne instrumenty pomocowe. I tak art. 15gg przewiduje możliwość uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników w razie zanotowania spadku obrotów gospodarczych bez konieczności wprowadzania przestoju ekonomicznego czy obniżania wymiaru czasu pracy. Warunki tej formy wsparcia są niemalże identyczne jak w przypadku dofinansowania z art. 15g (w przypadku którego przestój ekonomiczny lub obniżenie wymiaru etatów są jednak wymagane). W obu przypadkach środki przyznawane są na wniosek z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przez WUP-y. Ustawodawca wprowadził jednak przy tej formie wsparcia dość istotną różnicę, a mianowicie wskazał, że odmowa udzielenia dofinansowania następuje w decyzji administracyjnej, na którą przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Natomiast w przypadku udzielenia dofinansowania nie jest zawierana żadna umowa między urzędem a przedsiębiorcą. Zrezygnowano więc z cywilnoprawnej podstawy i wprost wskazano, że przyznanie tej formy wsparcia odbywa się na ścieżce administracyjnej. Co ciekawe, wprowadzając kolejne dofinansowania do wynagrodzeń pracowników branż szczególnie dotkniętych skutkami pandemii – np. na podstawie art. 15gga czy branżowych rozporządzeń pomocowych – zrezygnowano ze ścieżki administracyjnej i powrócono do udzielania dofinansowań na podstawie umowy. Zatem w praktyce, jeżeli zdaniem WUP przedsiębiorca nie posiada prawa do dofinansowania z art. 15g czy 15gga, to urząd jedynie go informuje o tym fakcie, np. drogą e-mailową czy listownie, niejednokrotnie czasem nie wskazując nawet powodów odmowy.
Powyższe powoduje nieuzasadnione rozróżnienie sytuacji przedsiębiorców, którzy korzystali z bardzo podobnych form wsparcia antykryzysowego lub starali się o nie. W przypadku nieprzyznania dofinansowania na podstawie art. 15gg pracodawca ma prawo odwołać się do SKO, a w razie wydania przez kolegium niekorzystnej decyzji, do złożenia skargi administracyjnej do WSA. W pozostałych przypadkach, pomimo bardzo zbliżonych do siebie form wsparcia, które przyznawane są dokładnie przez ten sam organ, w razie odmowy przedsiębiorcy pozbawieni są takiej możliwości – bowiem zgodnie z postanowieniem WSA w Łodzi sprawy te nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Nie ma natomiast żadnego uzasadnienia, dla którego część przedsiębiorców może dochodzić swoich praw na ścieżce administracyjnej – i odmowę przyznania świadczeń poddawać kontroli organów wyższej instancji i sądów administracyjnych – a część takiej możliwości miałaby nie posiadać. Szczególnie że w razie spełnienia warunków przez przedsiębiorcę WUP-y nie są uprawnione do odmowy przyznania świadczeń. Natomiast obecna sytuacja powoduje, że nawet jeżeli organ w sposób nieuprawniony odmówił przyznania świadczeń z art. 15g czy 15gga, to przedsiębiorca nie ma możliwości wzruszenia takiej „decyzji” i de facto obrony swoich praw. To zaś narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, m.in. zasadę praworządności czy pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, poprzez faktyczne przyznanie organom prawa do dowolnego i nieuzasadnionego decydowania o przyznaniu świadczeń.
Ustawodawca wykazał się w tym przypadku daleko idącą niekonsekwencją. Nie ma bowiem jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, aby jedna forma wsparcia podlegała kontroli sądowoadministracyjnej, a pozostałe, które są niemalże identyczne, takiej kontroli nie podlegały. Dziwić może, że przy ustalaniu kolejnych tarcz antykryzysowych zrezygnowano z wprowadzonego w art. 15gg trybu administracyjnego i powrócono do pierwotnego zawierania umów na podstawie prawa cywilnego. Być może dlatego, że wielu przedsiębiorców, którym odmówiono dofinansowania z art. 15gg, odwołało się do SKO, w efekcie czego kolegium przyznawało im rację, a to w konsekwencji powodowało konieczność wypłaty środków. Powracając więc do wcześniejszych rozwiązań, tj. przewidujących konieczność zawarcia umowy, pozbawiono część przedsiębiorców możliwości dochodzenia ich praw i kontroli organów decydujących o przyznaniu dofinansowania. Tym bardziej więc sądy administracyjne powinny uznać, że odmowa zawarcia umowy na dofinansowanie jest czynnością materialno-techniczną, na którą przysługuje skarga.©℗