To szansa na zakwestionowanie działań administracji krajów UE naruszających prawa przedsiębiorców wynikające z unijnych traktatów. Warto, by przedsiębiorcy delegujący pracowników rozważyli skorzystanie z tego instrumentu, podobnie jak m.in. ze skargi w systemie SOLVIT, w zmaganiach z coraz częstszymi protekcjonistycznymi zapędami niektórych państw członkowskich UE.
Możliwość złożenia petycji do Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego (PETI) to niesformalizowany środek pozasądowej kontroli poszanowania prawa Unii Europejskiej. Jest to przejaw kompetencji kontrolnych PE. Praktyka składania takich petycji pojawiła się już w latach 50. ubiegłego stulecia, a więc na długo przed ustanowieniem dla niej podstawy traktatowej. Uprawnienie to usankcjonował Jednolity Akt Europejski z 1986 r., co potwierdzono i doprecyzowano w traktacie z Maastricht. Obecnie prawo składania petycji uznawane jest za podstawowe prawo obywatela UE, co wynika z art. 20 ust. 2 pkt d Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) w związku z art. 227 oraz art. 24 TFUE i art. 44 Karty Praw Podstawowych (KPP) UE. Komisja PETI powstała w 1987 r.
To nienowe już uprawnienie nabrało niedawno nowego znaczenia dla przedsiębiorców delegujących pracowników. W komisji PETI 24 lutego br. odbyło się wysłuchanie w sprawie petycji polskiej spółki Aterima Work, która na terenie Francji świadczyła usługi pracy tymczasowej. Francuska inspekcja pracy zarzuciła spółce prowadzenie w tym państwie „zwyczajowej, stałej i ciągłej” („habituelle, stable et continue”) działalności gospodarczej bez zarejestrowania przedsiębiorstwa na terenie Republiki Francuskiej. Spółka stanowczo odrzucała te zarzuty i nie zawahała się skorzystać z prawa do złożenia petycji. Fakt ten jest wart podkreślenia, gdyż to pierwszy przypadek, kiedy polska firma usługowa w tak zdecydowany sposób podjęła się obrony swoich gwarantowanych traktatem praw przy wykorzystaniu tego instrumentu. Dotychczasowe zachowania polskich przedsiębiorstw z reguły bowiem polegały na biernym znoszeniu bezprawnych działań kontrolnych w przekonaniu, że jakkolwiek się nie postąpi, to i tak nie poprawi się w żaden sposób swojej sytuacji prawnej i faktycznej. Dzięki działaniom podjętym przez krakowskiego przedsiębiorcę ta praktyka ma szansę się zmienić.
Kto może złożyć
Każdy obywatel Unii (niezależnie od miejsca zamieszkania), działając indywidualnie lub wspólnie z innymi osobami, może złożyć petycję do PE w sprawie, która bezpośrednio dotyczy jego lub innych osób oraz mieści się w zakresie działalności UE. Wymogi te powinny być spełnione łącznie, przy czym ten pierwszy warunek rozumiany jest bardzo szeroko.
Prawo do złożenia petycji przysługuje także m.in. stowarzyszeniom, przedsiębiorcom i organizacjom, które mają statutową siedzibę lub miejsce zamieszkania w jednym z państw członkowskich UE.
Regulamin PE przewiduje również możliwość składania petycji przez osoby fizyczne lub prawne, które nie są obywatelami Unii oraz które nie zamieszkują lub nie mają swojej statutowej siedziby na terenie państwa członkowskiego.
Wymagania formalne…
Petycje do PE muszą zawierać nazwisko, wskazanie obywatelstwa oraz miejsce zamieszkania każdej z osób składających petycję (art. 226 ust. 2 regulaminu PE). Z takiego pisma wynikać musi zamiar złożenia petycji – w przeciwnym wypadku nie rejestruje się go jako petycji, lecz bezzwłocznie przekazuje właściwej służbie celem dalszego procedowania (art. 226 ust. 3 regulaminu PE).
Petycja musi być sporządzona w jednym z języków urzędowych UE. Jest to jednocześnie język używany przez PE w korespondencji ze składającym petycję. W praktyce, aby usprawnić procedurę i za zgodą petycjonariusza, do korespondencji służy często język angielski. Pisma można składać drogą elektroniczną w internetowym portalu petycji parlamentu albo w formie papierowej za pośrednictwem poczty (art. 226 ust. 6 i 7 regulaminu PE). Nasze doświadczenie pokazuje, że najlepszy efekt przynosi sporządzenie petycji w języku angielskim. Sporządzając jej tekst po polsku, petycjonariusz ryzykuje bowiem, że tłumaczenie nie odda precyzyjnie wszystkich szczegółów.
Petycjonariusz musi również podjąć decyzję co do formy petycji. Złożenie jej w internetowym portalu gwarantuje bezzwłoczne doręczenie parlamentowi. Dodatkowo usprawnia to dalszą komunikację z sekretariatem komisji PETI, która będzie miała miejsce drogą elektroniczną. Rozwiązanie to ma jednak zasadniczą wadę – jest nią ograniczenie wielkości tekstu, co czasem nie pozwala petycjonariuszowi przytoczyć wszystkich okoliczności oraz twierdzeń. Jeśli zatem dana sprawa tego wymaga, to warto rozpatrzyć możliwość przekazania petycji za pośrednictwem tradycyjnej poczty. Takie rozwiązanie szczególnie rekomendowane jest w sytuacji, gdy petycjonariuszowi zależy na drobiazgowym opisie naruszenia, które go dotknęło. Mówiąc wprost: złożenie petycji będzie w tym wypadku wydłużone w czasie, ale petycjonariusz będzie miał możliwość przytoczenia wszystkich faktów i twierdzeń.
Istotnym plusem petycji jest również to, że możliwości jej złożenia nie blokuje wszczęcie postępowania sądowego w sprawach podnoszonych przez petycjonariusza. Dotyczy to, co ważne, również postępowań sądowych/administracyjnych w przyjmujących państwach członkowskich, co bywa przeszkodą w złożeniu skargi czy kontynuowaniu postępowania w ramach innego środka dostępnego dla przedsiębiorców delegujących pracowników, tj. procedury SOLVIT.
…i merytoryczne
Petycje spełniające opisane wyżej wymagania formalne są wpisywane do rejestru ogólnego w kolejności ich wpływu. Następnie są przekazywane do komisji PETI, która musi najpierw zadecydować o ich dopuszczalności. Komisja sprawdza, czy przedmiot petycji objęty jest zakresem działalności UE. Jeżeli tak nie jest, petycja zostaje uznana za niedopuszczalną. Powiadamia się o tym składającego pismo i w miarę możliwości zaleca się mu inne drogi odwoławcze bądź sugeruje się zwrócenie się do innego organu krajowego, unijnego lub międzynarodowego. W tej sytuacji w grę wchodzić mogą przede wszystkim skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka bądź do organów państw członkowskich (np. krajowy rzecznik praw obywatelskich lub komisja ds. petycji w parlamencie krajowym).
Petycje uznaje się za niedopuszczalne głównie dlatego, że składający mylą kompetencje i obowiązki UE oraz jej możliwości działania i stosowania środków odwoławczych z kompetencjami państw członkowskich bądź innych organizacji czy organów międzynarodowych (jak np. Rada Europy). Zdarza się również, że przedmiot petycji jednoznacznie plasuje się w kompetencji państw członkowskich, a nie Unii.
Co istotne, jeśli komisja PETI nie osiągnie konsensusu w sprawie dopuszczalności petycji, to ogłasza się dopuszczalność petycji na wniosek co najmniej jednej trzeciej jej członków (art. 226 ust. 10 akapit 2 regulaminu PE).
Postępowanie w sprawie
W zależności od okoliczności sprawy komisja PETI może podjąć jedną lub kilka z poniższych czynności:
1. Zwrócić się do Komisji Europejskiej o przeprowadzenie wstępnego dochodzenia w związku z petycją i przedstawienie informacji dotyczących zgodności z przepisami prawa UE skarżonego działania/zaniechania;
2. Przekazać petycję innym komisjom PE tytułem informacji lub w celu podjęcia dalszych działań;
3. W wyjątkowych sytuacjach, gdy petycja dotyczy konkretnej sprawy wymagającej poświęcenia jej szczególnej uwagi, może skontaktować się z odpowiednimi instytucjami lub władzami (krajowymi, regionalnymi lub lokalnymi) lub interweniować za pośrednictwem stałego przedstawicielstwa danego państwa członkowskiego;
4. Podjąć jakiekolwiek inne działanie, które uzna za właściwe dla pomyślnego rozwiązania danej sprawy lub udzielenia składającemu petycję stosownej odpowiedzi, w tym przekazać petycję do europejskiego rzecznika praw obywatelskich.
Decyzja o uznaniu petycji za dopuszczalną zajmuje komisji PETI do kilku tygodni. Natomiast na rozstrzygnięcie o planowanych dalszych krokach trzeba poczekać czasami kilka miesięcy.
W wybranych przypadkach komisja PETI decyduje o umieszczeniu petycji w swoim porządku obrad. Wówczas do uczestnictwa w posiedzeniu zaprasza się petycjonariusza (on sam może również wyrazić takie życzenie), Komisję Europejską i przedstawicieli państw członkowskich. Podczas posiedzenia wnoszący przedstawia swoją petycję (przyjmuje się, że ma na to pięć minut). Następnie KE ustnie wyraża swoje stanowisko i komentuje swą odpowiedź pisemną dotyczącą spraw poruszonych w petycji, przekazaną wcześniej parlamentowi. Ważnym elementem debaty są wystąpienia europosłów, którzy odnoszą się do prezentacji petycjonariusza, KE oraz często przedstawiają przewodniczącemu komisji PETI rekomendacje dotyczące dalszych działań. Również przedstawiciele zainteresowanych państw członkowskich mogą zostać poproszeni o zabranie głosu. Pod koniec wysłuchania petycjonariusz ma możliwość skomentowania debaty/repliki (ma na to ok. dwóch minut). Na zakończenie przewodniczący ogłasza decyzję o zamknięciu petycji lub o dalszych krokach, jakie komisja PETI podejmie, aby omawianą sprawę wyjaśnić. Jak już wspomniano wyżej, Komisja może zdecydować o zwróceniu się do KE, Rady UE oraz do administracji danego państwa członkowskiego z prośbą o dalsze wyjaśnienia, które pomogą w ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Petycje często przekazywane są także informacyjnie do innych kompetentnych komisji parlamentarnych. W wyjątkowych przypadkach komisja PETI może zdecydować, że zorganizuje wysłuchanie publiczne lub warsztaty albo przeprowadzi misję informacyjną w danym kraju lub regionie. Możliwa jest także decyzja o przeprowadzeniu debaty na posiedzeniu plenarnym PE.
Tylko niewielki odsetek petycji trafia do porządku obrad komisji PETI. Dotyczy to spraw dużej wagi i naruszeń systemowych (pod uwagę bierze się m.in. dużą liczbę petycji na dany temat). Zależy to też od zainteresowania sprawą europosłów. Po złożeniu petycji warto więc zainteresować nią wybranych posłów, przekazać dodatkowe informacje i utrzymywać kontakt roboczy, co pozwala na śledzenie losu petycji oraz przygotowanie kolejnych kroków. Kiedy petycja trafi już pod obrady, gwarantuje to także rzeczową dyskusję i podjęcie odpowiednich decyzji. [ramka]
Pierwsze koty za płoty?
We wspomnianej na wstępie sprawie krakowskiej spółki zainteresowanie petycją złożoną przez polskiego przedsiębiorcę przy wsparciu Europejskiego Instytutu Mobilności Pracy okazało się bardzo duże. W reakcji na wystąpienie przedstawiciela firmy wypowiedziało się w sumie 10 europosłów z wielu grup politycznych – od Europejskiej Partii Ludowej (EPP), przez Socjalistów i Zielonych, po Europejskich Konserwatystów i Reformatorów (ECR).
Wszyscy europosłowie, którzy wzięli udział w dyskusji, zgodzili się, że co do zasady zgodnie z europejskim prawem przedsiębiorca delegujący pracowników może świadczyć usługi na terenie innych państw UE bez konieczności rejestrowania tam przedsiębiorstwa, tak długo, jak na terenie tego państwa nie posiada stałej infrastruktury. Podważanie tej zasady jest tworzeniem niedozwolonych barier na rynku wewnętrznym UE oraz łamaniem traktatowej swobody świadczenia usług.
Wobec takiej konstatacji posłowie jednogłośnie zdecydowali o dalszym procedowaniu sprawy (a więc petycja pozostała „otwarta”) oraz zwróceniu się do KE o szczegółową opinię na ten temat. Postanowiono również zwrócić się do Francji o wyjaśnienia w sprawie abuzywnych kontroli przeprowadzanych wobec zagranicznych firm delegujących pracowników na jej terytorium.
Należy mieć nadzieję, że jest to dopiero wstęp do większej liczby petycji kierowanych do komisji PETI w podobnych sprawach (zwłaszcza dotyczących Francji). Potwierdzi to istnienie systemowego problemu, a w tej sytuacji Komisja Europejska będzie mogła wszcząć postępowanie wobec Francji w sprawie naruszenia prawa UE i wezwać ją do zaniechania skarżonych praktyk.