Pyta w nim, czy art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 26 ze zm.), zgodnie z którym odwołanie od decyzji ZUS przysługuje na zasadach i w terminie określonym w kodeksie postępowania cywilnego, oraz art. 1 k.p.c., zgodnie z którym kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe m.in. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, są zgodne z art. 184 konstytucji i wyrażoną w nim zasadą domniemanej właściwości sądów administracyjnych w sprawach kontroli działalności administracji publicznej oraz ujętą w art. 45 ust. 1 konstytucji zasadą prawa do sądu. Innymi słowy, sąd pytający ma wątpliwość, czy sprawy ubezpieczeń społecznych powinny być rozpoznawane, tak jak obecnie, przez sądy powszechne.
Zagadnienie to zapadło na kanwie sprawy dotyczącej odwołania od decyzji ZUS w kwestii świadczenia rehabilitacyjnego. Sąd II instancji uchylił wydane orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że wskazane powyżej regulacje mogą być niezgodne z konstytucją i skierował pytanie w tej sprawie do TK.
– Opierając się tylko na przepisach konstytucji, uważam, że sprawy z odwołań od decyzji ZUS powinny zostać poddane właściwości sądów administracyjnych – mówi Michał Janowski, prezes konińskiego sądu, który zadał pytanie prawne.
(Nie)konstytucyjne regulacje
Sędzia Jankowski uważa, że zgodnie z art. 176 ust. 2 konstytucji określenie właściwości poszczególnych sądów jest zadaniem ustawodawcy. Przepis ten należy jednak odczytywać w związku z art. 177 ustawy zasadniczej stanowiącym, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem przypadków zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.
Tymczasem art. 184 konstytucji stanowi, iż to sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej. Zdaniem sądu pytającego jest to zatem wyjątek, o którym mowa w art. 177. Domniemanie właściwości sądów powszechnych (o którym mowa w art. 177) nie rozciąga się więc na kontrolę działalności administracji.
– Przypadek jest trochę podobny do sprawy bankowego tytułu egzekucyjnego, o który jakiś czas temu pytałem TK. Trybunał uznał przepisy, które regulują BTE, za niekonstytucyjne. Wszyscy byliśmy przekonani, że wymiar sprawiedliwości sprawują sądy, a okazało się, że w istocie były to banki. W tym przypadku kontrolę administracji publicznej, do której zalicza się ZUS, sprawują sądy administracyjne, a w praktyce jest ona powierzona sądom powszechnym. Tak się przyjęło, ale to nie ma nic wspólnego z prawem – wyjaśnia sędzia Jankowski.
Z korzyścią dla uczestników systemu
Paweł Ziółkowski, ekspert z prawa pracy i podatków, uważa, że w sprawach ubezpieczeń społecznych właściwe powinny być sądy administracyjne – także ze względów praktycznych.
– W sądach powszechnych orzekają sędziowie, którzy specjalizują się w prawie pracy. Tymczasem ubezpieczeniom społecznym bliżej do materii podatkowej, która należy do właściwości sądów administracyjnych. Podstawą wymiaru zarówno składek, jak i podatku dochodowego jest bowiem przychód. O przychodach na gruncie podatkowym orzekają jednak sądy administracyjne, a o przychodach na użytek ZUS – sądy powszechne. Powoduje to rozbieżności w orzekaniu, co jest niekorzystne z punktu widzenia ubezpieczonych i płatników składek – ocenia ekspert.
Sędzia Michał Jankowski również uważa, że sędziowie administracyjni są lepiej przygotowani do rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. – Rozpoznają bowiem sprawy podatkowe i znają też specyfikę administracji publicznej – zauważa.
Dlatego, zdaniem Pawła Ziółkowskiego, sądy administracyjne powinny przejąć orzekanie w sprawach ubezpieczeń społecznych. – Taka zmiana to jednak prawdziwa rewolucja – ocenia. Dlatego, jak podkreśla, powinna być ona wprowadzona systemowo przez ustawodawcę. – Sam wyrok TK to o wiele za mało – wskazuje.
Michał Jankowski nie boi się ewentualnych konsekwencji uznania wspomnianych regulacji za niekonstytucyjne. – Przy BTE też miało dojść niemal do upadku systemu. A nic takiego się nie stało. Tutaj również się tego nie spodziewam. Wymiar sprawiedliwości sobie z tym poradzi. Ponadto TK, orzekając o niekonstytucyjności przepisów, na pewno zapewni odpowiedni okres vacatio legis – mówi prezes konińskiego sądu.
opinia
Ważny jest typ sprawy
Paweł Matyja adwokat
Mam wątpliwości, czy TK powinien uznać niekonstytucyjność omawianych przepisów. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze właściwej drogi sądowej w celu zagwarantowania kontroli działania administracji i może ustanowić kognicję bądź sądu powszechnego, bądź administracyjnego. Poza tym w doktrynie i orzecznictwie odróżnia się kontrolę działalności administracji publicznej od przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej. To bardzo istotne rozgraniczenie. Decydujące znaczenie ma to, czy postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności administracji, czy na rozpoznawaniu sprawy przekazanej sądowi do końcowego załatwienia.
Naczelny Sąd Administracyjny w przeszłości sam dochodził do wniosku, że do właściwości sądów administracyjnych należą tylko te sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Zagadnienie, które poruszył sąd w Koninie, należy raczej do drugiej z wyszczególnionych kategorii spraw.

orzecznictwo

Postanowienie Sądu Rejonowego w Koninie z 7 stycznia 2021 r. (sprawa w TK, sygn. akt P 3/21). www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia