Paradoksalnie jeszcze do niedawna takie stanowisko zajmował też sam prezes ZUS. Mówię tu o tzw. istotnym poglądzie na sprawę wyrażonym przez niego przy rozpoznawaniu przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego, z którym zwrócił się Sąd Okręgowy w Częstochowie (sprawa zakończona wyrokiem TK z 29 listopada 2017 r., sygn. akt P 9/15).
W piśmie z 25 lutego 2015 r. prezes ZUS wyjaśnił, że organ rentowy nie kwestionuje podstaw wymiaru składek osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, ponieważ w stosunku do tej grupy ubezpieczonych ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.: dalej: ustawa systemowa) zawiera odmienną niż w odniesieniu do pracowników konstrukcję podstawy wymiaru składek. Stanowi ją kwota zadeklarowana − bez względu na wysokość osiąganych z działalności przychodów i dochodów − która jedynie musi się mieścić w granicach ustawowych.
Reklama
Zmiana prawa? Nie
Co więc doprowadziło do zmiany poglądu ZUS na tę sprawę? Odpowiedź na to pytanie można odnaleźć w licznych decyzjach organu, w których obniża on zadeklarowane przez przedsiębiorców podstawy wymiaru składek do minimalnych – często nawet do preferencyjnej stawki liczonej jako 30 proc. minimalnego wynagrodzenia za pracę. W decyzjach tych często posługuje się argumentem, że doszło do „zmiany orzecznictwa w Sądzie Najwyższym”.

Reklama
Innymi słowy nie zmieniło się w tej materii prawo, ale zmieniła się jego interpretacja. To daje organowi administracji publicznej prawo do ustalenia na nowo „właściwej” (zdaniem ZUS) podstawy wymiaru składek. To kuriozalne stwierdzenie w państwie prawa, w którym organ powinien działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego).
Organ rentowy jako normę kompetencyjną swoich decyzji wskazuje trzy wyroki SN z 2018 r. (jeden z 5 września, sygn. akt I UK 208/17 i dwa z 17 października – sygn. akt II UK 301/17 oraz II UK 302/17). Wykreowały one uprawnienie ZUS do podważania podstawy wymiaru składek przedsiębiorców, stając w opozycji do uchwały składu siedmiu sędziów SN z 21 kwietnia 2010 r. (sygn. II UZP 1/10). Uznano w niej, że ZUS nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez przedsiębiorcę jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą systemową.
Błąd interpretacyjny
Dlaczego po ośmiu latach Sąd Najwyższy zmienił swoje zapatrywanie na tę sprawę? W moim wystąpieniu na posiedzeniu sejmowej podkomisji do spraw polityki społecznej 26 lutego 2020 r., reprezentując ruch społeczny „Matki kontra ZUS”, przedstawiłem tezę o pomyłce SN w orzecznictwie z 2018 r.
Analiza aktualnego orzecznictwa, w szczególności wyroku SN z 5 września 2018 r., na którym opierają się kolejne wyroki SN uznające kompetencje ZUS do obniżania przedsiębiorcom podstawy wymiaru składek, pokazuje, że Sąd Najwyższy jako główny argument za dopuszczalnością ingerencji ZUS w podstawę wymiaru składek przedsiębiorcy uznał wyrok TK z 29 listopada 2017 r.
SN w sprawie zakończonej wyrokiem 5 września 2018 r. posłużył się przywołanym wyrokiem TK, uznając, że zgodność z konstytucją badanych przez trybunał przepisów oznacza legalność kontroli oraz korygowania przez organ rentowy zawyżonych podstaw wymiaru składek z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym. Jest to stwierdzenie zupełnie oderwane od sensu wyroku TK, zważywszy na to, że sam trybunał w wyroku z 29 listopada 2017 r. wypowiedział się o braku możliwości kwestionowania przez ZUS podstawy wymiaru składek przy tytule do ubezpieczeń, jakim jest działalność gospodarcza, wyraźnie różnicując pozycję pracowników i przedsiębiorców pod kątem tytułu do ubezpieczeń społecznych.
TK uznał, że: „Obowiązujące prawo odnosi się do realnego przychodu pracownika oraz do deklarowanego, nie zaś realnego przychodu przedsiębiorcy. Podmioty te różnią się zatem w tym zakresie znacząco. Ustawodawca nie ustanowił mechanizmu konfrontowania rzeczywistego przychodu przedsiębiorcy z przychodem przezeń deklarowanym (w określonych granicach), pozostawiając mu wybór zadeklarowania, do celów ubezpieczeniowych: faktycznego przychodu, przychodu minimalnego, mimo wyższych przychodów faktycznych (płacąc niskie składki na wszystkie ubezpieczenia, przedsiębiorca taki otrzymuje niskie świadczenia), albo przychodu przewyższającego jego przychody faktyczne (przedsiębiorca taki zapewnia sobie wysokie świadczenia, ale za cenę uiszczania odpowiednio wysokich składek na wszystkie ubezpieczenia)”.
Oznacza to, że TK, analizując uregulowania prawne materii ubezpieczeń społecznych, wykluczył, aby ZUS miał w ogóle kompetencje do ingerencji w podstawę wymiaru składek przedsiębiorcy. Poparł w swoim orzeczeniu tezę wyrażoną w uchwale SN z 21 kwietnia 2010 r.
Czy SN naprawi omyłkę
W artykule „Przedsiębiorcze matki zdane na SN” (DGP nr 1/2021) jest mowa o pytaniu prawnym skierowanym do SN przez Sąd Apelacyjny w Lublinie, które ma rozstrzygnąć rozbieżności w orzecznictwie na tle dopuszczalności ingerencji ZUS w podstawę wymiaru składek zadeklarowaną przez przedsiębiorcę.
SN będzie miał więc szansę naprawić swoją omyłkę i liczę, że to zrobi. Nie ma bowiem żadnych argumentów na przyznanie ZUS takiej kompetencji. Dopuszczające ją orzecznictwo SN z 2018 r. jest bowiem oparte na kardynalnym błędzie.
Znamienne jest też to, że ustawodawca mógł zmienić w tym zakresie ustawę systemową, ale tego nie uczynił. Jedyna zmiana przepisów, jaka nastąpiła po uchwale SN z 2010 r., wprowadziła mechanizm proporcjonalności w sposobie obliczania zasiłków. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej posłowie sami wskazywali wówczas, że: „W świetle obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa SN (uchwała siedmiu sędziów z 21 kwietnia 2010 r.) ZUS nie może kwestionować kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do kwestionowania przez ZUS podstawy wymiaru zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. W odniesieniu do osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych jako osoby prowadzące pozarolniczą działalność ZUS jest uprawniony jedynie do kwestionowania istnienia tytułu objęcia tymi ubezpieczeniami – jeżeli działalność została podjęta dla pozoru”.
Skoro sam prawodawca odmawia ZUS prawa do obniżania podstawy wymiaru składek przedsiębiorcy, to dlaczego w rolę ustawodawcy wchodzą sędziowie i akceptują tego typu bezprawne praktyki?