Ministrowie Finansów oraz Pracy, swoim wystąpieniem sprzed dwóch tygodni, na wokandę polskiej debaty publicznej wnieśli ponownie reformy systemu emerytalnego i finansów publicznych. Niestety zgłoszona propozycja motywowana jest krótkoterminową perspektywą gaszenia pożaru w budżecie.

Jest to akcja ratunkowa przedsięwzięta, gdy światowy kryzys finansowy bezlitośnie zweryfikował nadmierne optymistyczne oczekiwania polskich polityków, przedwcześnie uradowanych perspektywą konsumpcji owoców wzrostu gospodarczego, a przez to skłonnych raczej do obniżania podatków i zwiększania wydatków budżetowych niż podejmowania trudnych działań konsolidacyjnych.

Naszym zdaniem choć inicjatywa ta dałaby rządowi trochę czasu niezbędnego do przeprowadzenia reform równoważących budżet państwa, to jej koszt w postaci nadwyrężenia stabilności systemu emerytalnego i podważenia zaufania Polaków do stałości zobowiązań rządowych w tej sferze, jest zbyt wysoki. To nie zreformowany system emerytalny odpowiada za bieżące kłopoty w budżecie – na łączny deficyt funduszy emerytalnego i rentowego w 2008 r., wynoszący 3,75% PKB złożyły się bowiem: (1) zmniejszone wpływy ze składek do funduszu rentowego, które w 2008 r. wyniosły 1,62% PKB w porównaniu do 3,28% PKB w 2006 r.; (2) deficyt funduszu emerytalnego wynikający z innych czynników – jak np. przedłużanie możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury – rzędu ok. 0,98% PKB; (3) deficyt wynikający z odpływu składek do OFE, rzędu 1,56% PKB. Gdyby nie doszło do przedwczesnego obniżenia składki rentowej, a wcześniejsze emerytury zostały zreformowane kilka lat wcześniej, to dziś nie Minister Finansów i Minister Pracy nie musieliby szukać na gwałt sposobu na załatanie dziury w budżecie.

Choć problemy finansów publicznych są w Polsce spuścizną przeszłości, to jednak musimy z nimi radzić sobie dziś i należy docenić, że rząd próbuje poradzić sobie z bagażem jaki dostał po poprzednikach. Jednak można to robić jednocześnie nie psując, a wprowadzając w reformie emerytalnej usprawnienia leżące w interesie Polaków oszczędzających na starość. I właśnie taki pakiet rozwiązań proponujemy. Pakiet, który ułatwi stabilne reformowanie finansów publicznych i ograniczanie trwałej nierównowagi między dochodami i wydatkami budżetu, a jednocześnie utrzymuje obecne ramy nowego systemu emerytalnego, poprawiając efektywność jego funkcjonowania.



Jak poradzić sobie z zagrożeniem przekroczenia progów długu publicznego?

W pierwszym rzędzie konieczne jest zmierzenie się z bieżącym problemem rządu jakim jest zagrożenie przekroczenia przez dług publiczny progu 55proc PKB już w najbliższych latach. Propozycja MF i MPiPS odsuwa to zagrożenie o kilka lat do przodu dając Ministrowi Finansów przestrzeń która być może zostanie wykorzystana (mimo, że w roku wyborczym) na podjęcie kilku przedsięwzięć w rzeczywistości równoważących bieżące dochody z bieżącymi wydatkami publicznymi. W naszej opinii dużej więcej czasu na dokonanie sensownych reform mogą dostarczyć rządowi inne działania, które w odróżnieniu od koncepcji rządowej nie podmywają fundamentów nowego systemu emerytalnego. Ich ideę prezentujemy poniżej:

Po pierwsze, zauważmy, że definicja długu publicznego zawarta w „Ustawie o finansach publicznych” i stosowana do celów określenia tzw. progów ostrożnościowych 50, 55 i 60proc PKB jest pewną (określaną w jej treści) konwencją, wedle której niektóre zobowiązania państwa są jawnie zaliczane do długu publicznego, a inne nie. Faktyczny całkowity dług, a więc suma wszystkich zobowiązań państwa polskiego wobec stron trzecich, które będą musiały zostać w przyszłości spłacone poprzez wyższe podatki lub ograniczenie wydatków, jest znacznie większy niż to, co definiuje ustawa i o co się troszczy Minister Finansów motywując swoje propozycje.
1. Naszym zdaniem należy zmienić tę konwencję w sposób wewnętrznie spójny z długookresowymi założeniami reformy emerytalnej. Proponujemy więc, by w miejsce jednej definicji długu publicznego wprowadzić kilka różnych, z których każda miałaby inną interpretację i inny sens ekonomiczny a przez to służyłaby innym celom:

a. całkowity dług publiczny (dług wyemitowany powiększony o część gwarancji skarbu państwa oraz zobowiązania publiczne systemu emerytalnego wynikające z zapłaconych składek z wyłączeniem wzajemnych zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych) – jego rozmiary pokazują skalę wieloletniego ciężaru fiskalnego nałożonego na obecne i przyszłe pokolenia pracujących i płacących podatki w konsekwencji już podjętych przez państwo zobowiązań;

b. nieemerytalny dług publiczny: dług jawny pomniejszony o obligacje skarbu państwa (nie będące obligacjami Buchanana, o których poniżej) znajdujące się w portfelach OFE oraz powiększony o część gwarancji skarbu państwa – skala tego długu ujawniałaby te zobowiązania, o charakterze nieemerytalnym. Proponujemy by to właśnie ten dług był brany pod uwagę przy liczeniu progów ostrożnościowych w ustawie o finansach publicznych – pozwoliłoby to AD 2009 na oddalenie się od progów ostrożnościowych o ok. 15 proc. PKB,

c. emerytalny dług publiczny: równy różnicy między całkowitym a nieemerytalnym długiem publicznym – ujawniałby on skalę zobowiązań skarbu państwa wynikającą z nabytych już uprawnień emerytalnych Polaków, co pozwoliłoby w sposób racjonalny oceniać dorobek reformy emerytalnej i rozmawiać o jej ewentualnych modyfikacjach.

Jeszcze raz podkreślamy, to nieemerytalny dług publiczny powinien być przedmiotem oceny progów ostrożnościowych. Zobowiązania emerytalne mają co do zasady inny cel, horyzont i charakter. Dzięki wdrożeniu tej propozycji rząd zyskałby około 3 do 5lat na dokonanie pełnej reformy równoważącej dochody i wydatki publiczne – reformy, której polscy politycy konsekwentnie unikają od wielu lat, czego konsekwencją są obecne kłopoty Ministra Finansów.



2. Zawarcie w ustawie o finansach publicznych wszystkich proponowanych wyżej definicji pozwoli na ekonomicznie uczciwe ujęcie całego zagadnienia. Największą rewolucją konceptualną może być nałożenie na państwo obowiązku jawnego publikowania rozmiarów swoich zobowiązań w rozbiciu na poszczególne ich rodzaje. Im większa część przyszłych zobowiązań jest nam znana, a także im dokładniej rozumiemy jakie jest ich źródło, tym większa jest szansa że właściwie będziemy zarządzać budżetem. W szczególności dotyczy to długu generowanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego. Jednym z celów reformy było ujawnienie tego długu. W pełni została ujawniona jedynie ta jego część, która wiąże się z przepływem składek przez konta w OFE. Nieco mniej jawne dla wielu uczestników rynku są składki przepływające przez część zarządzaną przez ZUS. Powiększając ogółem całkowite zobowiązania państwa, nie są one jednak brane przy liczeniu długu w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i progów ostrożnościowych w niej zawartych. Taka sytuacja zachęca do manipulacji księgowych, które pozornie poprawiają sytuację budżetu, choć w rzeczywistości ją pogarszają. Lekarstwem jest ujawnienie całości publicznych zobowiązań emerytalnych w różnych jej wymiarach i dostosowanie reguły fiskalnej zawartej w progach ostrożnościowych do jej ekonomicznego sensu.

3. Naszym zdaniem szczególnie ważne jest by nie tylko liczyć i publikować dług publiczny w kilku różnych definicjach, ale także by nadać mu odpowiednio wysoką rangę ustawową. Byłoby to odpowiednio mocniejsze, gdyby dług emerytalny miał swój prawny wymiar w postaci wyemitowanych, choć niepodlegających obrotowi obligacji oprocentowanych np. tak, jak obecnie oprocentowane są konta zarządzane przez ZUS. Takie obligacje noszą nazwę obligacji Buchanana. Przekazanie ZUS „buchananów” w niczym nie zmieniłoby funkcjonowania samej instytucji. Zmieniłoby jednak postrzeganie tego, co ona robi. W rzeczywistości bowiem, wobec systemu emerytalnego ZUS jest po prostu PTE, które nie wykorzystuje rynków, a prowizję otrzymuje w podatkach. Z drugiej strony narzucenie na OFE obowiązku lokowania nadwyżki nie ulokowanej w aktywach sektora prywatnego w formie obligacji Buchanana jest bardziej kontrowersyjne. Krok ten pozwoliłby jednak rozwiązać problem kosztów zarządzania portfelem obligacji– mógłby on być niemal zerowy, co przyniosłoby bezpośrednie korzyści dla pracujących. Wyeliminowaniu ulec mogłaby ulec także znaczna część kosztów Ministerstwa Finansów związanych z organizacją samej emisji obligacji.

4. Ze względu na to, że nałożenie na PTE obowiązku lokowania części składek w „buchananach” byłyby w wypadku OFE znacznie bardziej radykalną zmianą niż w wypadku ZUS, ze względu na to, że teraz taki obowiązek dotyczy notowanych na rynku finansowym papierów skarbu państwa a nie instrumentów nierynkowych, to operacja ta (o ile zostanie wybrana) powinna być dokonana w sposób maksymalnie elastyczny. Po pierwsze obowiązek nabywania określonej puli obligacji dedykowanych powinien być początkowo nie większy niż obecny dla udział w portfelach obligacji skarbu państwa, a dodatkowo powinien on być stopniowo (wg z góry określonej sekwencji) łagodzony, aż do całkowitego wygaszenia. Po drugie, nowo określony mechanizm porównywania wyników funduszy nie powinien w żaden sposób bezpośredni albo pośredni skłaniać PTE do lokowania aktywów OFE w tym instrumencie, tak by jedynym źródłem wpływu regulacji na strukturę portfela były limity inwestycyjne. Po trzecie, PTE powinny mieć możliwość elastycznego wyjścia z tej inwestycji (po uwzględnieniu limitów) gdyby uznały, że taki jest interes członków OFE. Obligacje dedykowane jako obligacje nierynkowe nie podlegałyby bowiem obrotowi a więc krępowałyby swobodę inwestycyjną PTE w imieniu OFE. Minister Finansów powinien więc gwarantować odkup tych instrumentów po zaistnieniu odpowiednio określonych okoliczności.

5. Proponowane rozwiązanie odnosi się do krajowej definicji długu publicznego. Zdajemy sobie sprawę, iż jak na razie zgodnie z przyjętą przez Eurostat klasyfikacją, aktywa OFE nie będą odliczone od długu w metodologii ESA, co prowadzi do trudności w spełnieniu kryteriów z Maastricht. Trudności te mogą zostać przezwyciężone poprzez działania konsolidacyjne w innych niż emerytalny obszarach fiskalnej budżetu. Należy także wznowić poważną dyskusję europejską na poziomie politycznym (merytoryczna jest zbieżna z naszym stanowiskiem) dotyczącą traktowania długu ukrytego systemów społecznych. Wydaje się, że rzetelne ujęcie tej problematyki w polskim prawie bardzo ułatwi nawiązanie dialogu z innymi krajami UE, choć niekoniecznie od razu odniesiemy w niej sukces. Przeniesienie jej na wyższy poziom (warto wykorzystać w tym celu polską prezydencję w Unii) pozwoli na nadanie odpowiednio większej rangi informacji o tym, że większość starych krajów UE ma znacznie większe zobowiązania ukryte od Polski. Pozwoli to na lepszą ocenę długookresowej stabilności finansów publicznych UE, co może zmienić punkt widzenia w przypadku dyskusji o kryteriach wejścia w strefę euro.



Jak poprawić efektywność otwartych funduszy emerytalnych?

Zadaniem każdego systemu emerytalnego jest zapewnienie jak największej wysokości emerytury za zapłacone w trakcie kariery zawodowej składki. Aby ten cel osiągnąć w systemie OFE trzeba stwarzać warunki, w których z jednej strony koszt funkcjonowania systemu jest relatywnie niski,
a z drugiej strony osiągana stopa zwrotu – relatywnie wysoka, przy określonym poziomie bezpieczeństwa lokat. Pamiętajmy, że ważniejsza jest tu efektywność - obniżenie prowizji od składki o 1 pkt proc. oznacza zwiększenie kapitału po 45 latach o nieco ponad 1%, podczas gdy zwiększenie stopy zwrotu netto o zaledwie 0,1 pkt. proc. skutkuje jego wzrostem o 2,3%.

W ciągu 10 lat funkcjonowania reformy emerytalnej główne zmiany, które zachodziły w systemie dotyczyły wielkości i sposobu pobieranych opłat. Wydaje się zatem, że kolejne modyfikacje powinny się skupić na poprawie efektywności inwestowania, rozumianej jako zwiększanie potencjalnej stopy zwrotu i stabilności oszczędności emerytalnych. Osiągnięcie tego celu wymaga wdrożenia skoordynowanych działań w zakresie:

1. Zmiany zasad dotyczących sposobu inwestowania aktywów OFE:
• Wprowadzenia sub-funduszy, w których ryzyko dostosowane byłoby do fazy życia osoby oszczędzającej na emeryturę – w okresie około 10 lat przed wiekiem emerytalnym aktywa te powinny być lokowane w większym stopniu w instrumenty o stałej stopie zwrotu (np. obligacje korporacyjne).
• Jednocześnie należy dążyć do zwiększenia możliwości inwestowania w krajowe i zagraniczne akcje dla osób młodszych – inwestycje te cechują się znacznie wyższą oczekiwaną stopą zwrotu (przy jednocześnie większej jej zmienności).
• Uelastycznienia dotychczasowych możliwości inwestowania przez odpowiednie nowelizacje przepisów rozporządzeń, dyskutowane na Radzie Rozwoju Rynku Kapitałowego.
• W zależności od orzeczenia ETS stopniowe zwiększanie możliwości inwestowania aktywów członków OFE na rynkach Unii Europejskiej.



2. Wprowadzenia zewnętrznego benchmarku (punktu odniesienia dla porównywania wyników ?) do oceny efektywności inwestycji otwartych funduszy emerytalnych :
• powinien być relatywnie prosty, z góry zadając pożądaną stopę zwrotu – na przykład powiązaną ze wzrostem PKB;
• Przy wprowadzeniu dwóch (lub więcej) rodzajów portfeli, utrzymane są takie same zasady liczenia benchmarku, zmieniając tylko proporcje poszczególnych jego składowych, w zależności od alokacji aktywów w subfunduszu. Zwiększy to przejrzystość i zrozumienie systemu przez jego uczestników, gdyż bez względu na to, w jakim subfunduszu się będą znajdować, zasady liczenia benchmarku będą takie same;
• nadzór nad portfelem powinien odbywać się przez roczne weryfikowanie wyników w danym roku i rozliczanie PTE (karę za wynik poniżej benchmarku i naliczenie wynagrodzenia za sukces). Mechanizm jednocześnie musi być tak skonstruowany, aby nie prowadził do wymuszania określonej struktury portfela oraz kopiowania jego struktury w ślad za największymi OFE.




3. Wprowadzenie bardziej efektywnego systemu opłat, premiującego osiąganie dobrych wyników inwestycyjnych w dłuższym horyzoncie i kar za osiąganie zwrotu poniżej benchmarku. Można przyjąć wynagrodzenie składające się z dwóch komponentów:
a) wynagrodzenia ryczałtowego zróżnicowanego dla części portfela inwestowanej pasywnie i aktywnie. W pierwszym wypadku wynagrodzenie powinno być małe, w drugim można je zwiększyć. Proponujemy, aby opłata od składki pokrywała narzucone przez ustawy koszty systemowe PTE, zaś wynagrodzenie ryczałtowe pozostałe koszty PTE;
b) wynagrodzenia za sukces, liczonego od zwrotu netto po odjęciu kosztów ryczałtowych, związanego z przekroczeniem benchmarku, które powinno być premiowane w dłuższym okresie – na przykład 5-letnim, tak by wyeliminować przecenianie jednorazowych sukcesów.

Szczegółowe propozycje dotyczące zasad inwestowania, benchmarku i zasad wynagradzania PTE wymagają poważnych prac studialnych. Każde ograniczenie, każdy benchmark, jak i każda zasada wynagradzania ma swoje wady i zalety, dlatego konkretne techniczne już propozycje wymagają analizy tego, jakie wartości są najbardziej istotne z punktu widzenia obywateli. Prace takie nie muszą trwać długo. Argumenty za i przeciw alternatywnym propozycjom powinny być jawne, tak by było jasne jakiego typu przesłanki stoją za ostatecznym wyborem. Rzecz w tym, by mieć świadomość, że poważna dyskusja jest oczekiwana przez decydentów i istnieje szansa, że efekty takiej pracy staną się podstawą politycznej dyskusji i decyzji, a potem procesu legislacyjnego.

Warto przy tym pamiętać, że ustalenie dobrego benchmarku i dobrej struktury opłat dla zarządzających nie tylko podniesie efektywność zarządzania środkami przepływającymi przez konta zarządzane przez PTE, ale także zmniejszy ryzyko dyskusji zastępczych, populizmu i dezorientacji społeczeństwa w zakresie systemu emerytalnego. Gdybyż jeszcze udało się uczynić przejrzystymi koszty ponoszone przez nas na rzecz instytucji takich jak ZUS.

Marek Góra, Agnieszka Chłoń-Domińczak, Maciej Bukowski