Propozycja by zmienić proporcje podziału składki emerytalnej między dwa typy indywidualnych kont pojawiła się jako reakcja na poważne wyzwania jakie stanęły przed rządem w konsekwencji światowego kryzysu gospodarczego oraz kilku nie do końca przemyślanych decyzji podjętych w okresie poprzedzającej go prosperity.

W efekcie w dyskursie publicznym doszło do dużego zamieszania pojęciowego, a zakwestionowaniu uległy fundamenty jednej z najważniejszych reform tworzących dorobek polskiej transformacji po roku 1989. Chcielibyśmy zatem uporządkować tą problematykę i wskazać na racjonalne drogi wyjścia z powstałego zamieszania.

Dlaczego faktycznie ministrowie zaproponowali „korektę” i potencjalne skutki jej wprowadzenia

Na podstawie naszej wiedzy i analiza przedstawionej propozycji należy przyjąć, że powody, dla których MF i MPiPS zaproponowały koncepcję zmian w powszechnym systemie emerytalnym są następujące:

Po pierwsze rząd musi liczyć się z tym, że dług publiczny w ciągu kilku najbliższych lat przekroczy próg 55proc PKB, co, nałoży nań trudny obowiązek gwałtownego równoważenia budżetu. To trudna spuścizna jaką rząd dostał po poprzednikach. Przeniesienie pieniędzy z zarządzanych przez PTE indywidualnych kont Polaków w OFE do kont zarządzanych przez ZUS ma być sztuczką księgową pozwalającą odsunąć to zagrożenie o parę lat. Jest ona możliwa dzięki temu, że środki przepływające przez konta w OFE podlegają tzw. rachunkowości memoriałowej, która ujmuje przyszłe zobowiązania emerytalne. W ZUS jest inaczej – stosuje się tam rachunkowość kasową, która tych zobowiązań nie uwzględnia. Inne rachunkowe ujęcie obu kont rodzi pokusę by jak największa część składki przepływała przez te drugie konta, a odpowiednio mniejsza przez te pierwsze, gdyż takie księgowe przesunięcie obniża (wyemitowane) zadłużenie państwa co wywołuje złudzenie oszczędności. W rzeczywistości jednak faktyczne zobowiązania systemu emerytalnego pozostają te same, gdyż prawo do emerytury wynikające z zapisu tej samej kwoty na koncie zarządzanym przez ZUS i PTE nie zmienia się, a zobowiązania publiczne nawet rosną w porównaniu z sytuacją (zakładaną w reformie emerytalnej) w której udział obligacji polskiego rządu w portfelach OFE na przestrzeni lat będzie spadał. To sztuczka, która pozwala na formalne ominięcie problemów konstytucyjnych oraz pozornie ułatwia drogę do euro.

Przypomnijmy, że ważnym makroekonomicznym skutkiem reformy emerytalnej jest spadek emerytalnych zobowiązań publicznych do 2050 r z ok. 450% do ok. 200% PKB. Zamiarem twórców reformy było, by uległy one dalszemu ograniczeniu poprzez stopniowe zwiększanie skali zaangażowania środków lokowanych w ramach OFE w instrumenty sektora prywatnego, a zmniejszanie (docelowo do zera) skali środków lokowanych w obligacjach skarbowych. Kolejne rządy, zdając sobie sprawę z zasadności tej idei, pod presją bieżącego budżetu odkładały jej realizację w czasie. Pomysł przeniesienia dużej części składki emerytalnej z OFE do ZUS radykalnie ją kwestionuje. Jeśli zostanie on zrealizowany długoletnie zobowiązania ciążące na państwie radykalnie wzrosną. Dzisiejsza ulga w finansach publicznych oznacza większe podatki jutro.



Drugi powód propozycji MF i MPiPS jest ściśle powiązany z pierwszym, choć w oficjalnych komunikatach deklarowany znacznie mniej chętnie od poprzedniego. W związku z trwałym deficytem budżetowym rząd musi każdego roku emitować coraz więcej obligacji by sprostać bieżącym zobowiązaniom oraz zapewnić spłatę i obsługę przeszłego zadłużenia. Niezbilansowanie budżetu pogłębiło się w ostatnich 5 latach za sprawą pochopnych decyzji podatkowo-wydatkowych podjętych w oczekiwaniu na wieloletnie prosperity, które nie nadeszło. W rezultacie potrzeby pożyczkowe wzrosły, podobnie jak i ból głowy Ministra Finansów, który musi na co dzień zapewniać terminowość wypłat w sferze publicznej. Zapewnienie popytu na obligacje jest więc palącą potrzebą, której nie może ignorować. Ministra niepokoi, że gwarantowana w UE swoboda przepływów kapitałowych spowoduje, że za kilka lat stuprocentowo pewny popyt na obligacje zgłaszany przez PTE (w imieniu OFE) znacznie się zmniejszy, a kłopoty z bieżącym finansowaniem płynności budżetu wzrosną. Zapobieżenie temu zagrożeniu poprzez gwałtowne zmniejszenie strumienia pieniędzy trafiającego do OFE jest pokusą której trudno się oprzeć.

Trzecim motywem na który MF i MPiPS powoływały się w pierwszym rzędzie ogłaszając swoje propozycje było ograniczenie kosztów dla przyszłych emerytów. MF i MPiPS deklarują, że proponowane przez nich rozwiązanie polegające na zatrzymaniu znacznej części składki kierowanej do tej pory OFE na kontach w ZUS, zmniejszy te koszty. Zgadzamy się, że problem opłat pobieranych przez PTE wymaga dyskusji, gdyż sensowne rozwiązania prawne muszą częściowo zastąpić rynkowe dostosowanie, którego działanie jest ograniczone na skutek innych regulacji systemu emerytalnego. Naszym zdaniem jednak sprawa ta to spór między regulatorem a PTE, który musi być rozwiązany w sposób najlepiej służący pracującym i oszczędzającym w OFE Polakom, lecz którego nie należy łączyć z bieżącymi i przyszłymi problemami budżetu. Nie chcemy w tym tekście włączać się w tę dyskusję. Zwracamy jedynie uwagę, że opłaty zostały właśnie o połowę obniżone, a jeśli rząd chce pójść dalej to nie musi w tym celu zabierać ludziom środków z kont w OFE, od których te opłaty są naliczane. Z pewną przesadą można powiedzieć, że to tak jak gdyby rząd widząc, że ktoś z każdych stu złotych pobiera 3,50zł, postanowił zabrać 60zł dla siebie. Wiemy, że nie jest to faktyczną intencją rządu, niemniej jednak los Funduszu Rezerwy Demograficznej pokazuje, że projekt MF zmniejsza faktyczną ochronę praw emerytalnych Polaków. Uważamy, że dyskusję o opłatach trzeba powiązać z dyskusją o usłudze dostarczanej właścicielom kont w OFE przez zarządzające nimi PTE (wielofunduszowość, benchmark, wysokość limitów, etc.) – system opłat powinien być tak skonstruowany, by zachęcać do jak największej efektywności kosztowej i wynikowej usługi świadczonej przez PTE.



W kontekście propozycji MF i MPiPS dyskutowane są również wyniki funduszy emerytalnych. Światowy kryzys finansowy istotnie uderzył w fundusze na całym świecie, których wyniki gwałtownie spadły. W szczególności dotyczy to OFE, których krótkookresowe zwroty spadły poniżej zwrotu z kont ZUS. Dziś efekt ten ponownie się odwrócił wraz z ożywieniem giełd światowych. Fundusze znów zaczęły osiągać relatywnie wysokie wyniki, w czasie gdy tempo przyrastania kont w ZUS nieuchronnie spadnie. Pamiętajmy, że dobre wyniki kont w ZUS wynikały z silnej dynamiki płac i wzrostu zatrudnienia w latach 2007-2008. Obecnie o wzroście zatrudnienia i płac trudno mówić. Co więcej, o ile płace za 2-3 lata zaczną znowu rosnąć, to bez poważnych reform podnoszących aktywność zawodową najstarszych i najmłodszych grup wiekowych liczba pracujących w wyniku zmian demograficznych zacznie nieuchronnie spadać. W rezultacie stopa zwrotu z kont w ZUS będzie dużo niższa niż wskazywałyby na to wyniki ostatnich lat.

Podział systemu emerytalnego na dwie części miał na celu dywersyfikację, a nie porównywanie w każdym roku, która z nich (przypis podatkowy, czy też rynki finansowe) lepiej służą pomnażaniu stanu kont. Wiemy z góry, że wyniki ZUS i OFE będą się przeplatać. „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”, to hasło reformy, które dobrze oddaje jej cel. Jeśli mamy mówić o podziale ryzyka - składki przepływające przez obie części systemu musza być więc porównywalne co do swojej wielkości.

Co szczególnie istotne, a często pomijane w dyskusjach dotyczących reformy finansów publicznych i reformy emerytalnej, nowy system będzie wspierać wzrost gospodarczy w Polsce, dzięki podniesieniu stopy oszczędności krajowych. To bardzo ważny efekt, który dotyczy tej części portfeli funduszy emerytalnych, która składa się instrumentów innych niż obligacje rządowe. To są realne środki które służą finansowaniu inwestycji sektora prywatnego. Ograniczanie tej puli już dziś przez narzucone prawem restrykcyjne limity portfelowe oraz systemy benchmarkowe zniechęcające PTE do aktywnego poszukiwania celów inwestycyjnych utrudnia budowę pogłębionego rynku instrumentów dłużnych dla firm – dobrej alternatywy dla systemu bankowego. Pamiętajmy, że to właśnie niskie oszczędności są jedną z najważniejszych barier wzrostu w Polsce. Utrzymywanie dużych deficytów strukturalnych w budżecie oraz próby czysto księgowego ich załatania podmywają fundamenty rozwoju Polski idąc pod prąd makroekonomicznemu sensowi reformy emerytalnej.



Wartości systemu emerytalnego, które powinniśmy chronić

Od lat postulujemy zmniejszenie udziału obligacji skarbowych w portfelach funduszy. Byłoby to łatwiejsze, gdyby państwo zrównoważyło dochody i wydatki publiczne. Rolowaniem długu zajmuje się ZUS. Robienie tego samego przez PTE w imieniu członków OFE nie ma sensu. Propozycja przeniesienia tej części portfela funduszy, która składa się z obligacji do ZUS jest wynikiem spojrzenia statycznego, wedle którego obecny udział obligacji rządowych w portfelach OFE miałby pozostać niezmienny. Nic bardziej błędnego – obowiązkiem regulatora rynku jest takie przekształcanie prawa by rzeczywiste rozdzielenie obu części systemu stało się ciałem. Pieniądze zabrane ludziom z kont w OFE i przekazane do ZUS nigdy nie zostaną zamienione w realne aktywa inwestycyjne. Świadomość tego powinna skłonić decydentów do wycofania się z proponowanych planów. Projektując zmiany w powszechnym systemie emerytalnym miejmy na uwadze fundamentalne wartości formujące założenia reformy:

1. Przejrzystość finansów publicznych – więcej pieniędzy na kontach w OFE a mniej w ZUS to mniejsza skala „zamiatania pod dywan”, i lepsza wiedza o rzeczywistym stanie finansów publicznych i bardziej racjonalne decyzje.

2. Większa kontrola obywateli nad własnymi pieniędzmi. Rządzący zawsze podlegają presji bieżących problemów, a w ich interesie jest wygranie kolejnych wyborów, podczas gdy interes pracujących obejmuje kilka dziesięcioleci. Ta niespójność czasowa wymaga by system emerytalny był chroniony przed krótkowzrocznymi, dyskrecjonalnymi interwencjami politycznymi. Los FRD jest właśnie przykładem sytuacji, w której krótkookresowy interes polityczny wygrał z długookresowym interesem publicznym. Słusznie czy nie w Polsce negatywnym symbolem fiskalizmu i niesprawności państwa jest ZUS – pamiętajmy o tym.

3. Walka z etatyzmem, w imię którego politycy dążą (czasem bezwiednie) do zagarniania coraz rozleglejszych obszarów życia społecznego pod kuratelę instytucji państwa. Stoi to w wyraźnej sprzeczności z propozycją zgromadzenia w ZUS niemal całości oszczędności emerytalnych Polaków.
Nie twierdzimy, że za przedstawioną propozycją stoją motywy etatystyczne. Niewątpliwie jednak stwarza ona poważne zagrożenie, że taki etatyzm wbrew najlepszym intencjom jej twórców, pojawi się w przyszłości. Otwiera ona bowiem ponownie puszkę Pandory z pomysłami wedle których rola państwa w życiu Polsków powinna rosnąć a sfera indywidualnych wyborów maleć.

4. Społeczne zaufanie do systemu emerytalnego, które jest bardzo ważnym elementem jego funkcjonowania opiera się o stabilność umowy międzypokoleniowej. Jego nadwyrężenie może prowadzić do unikania płacenia składek. Fundusze emerytalne nie są centrum nowego systemu, lecz tylko jednym z jego elementów. W powszechnej świadomości to one jednak one są kwintesencją reformy. Dlatego opinia publiczna odczytuje propozycje MF i MPiPS jako jego demontaż.



Postrzegamy zgłoszoną propozycję jako działanie podporządkowane krótkoterminowej perspektywie gaszenia pożaru w budżecie. Akcja ta nie stłumi na trwale gorejącego ognia nierównowagi budżetowej, pozwoli jednak na chwilowy oddech ekipie strażackiej. Za jaką jednak cenę? Problemy finansów publicznych są w Polsce realną spuścizną przeszłości i rozumiemy, że odpowiedzialny rząd próbuje różnych dróg ich rozwiązywania. Zgadzając się z niektórymi elementami diagnozy niedoskonałości funkcjonowania systemu emerytalnego, nie możemy jednak podzielić opinii, że to on odpowiada za kłopoty w budżecie. Przyczyna leży zupełnie gdzie indziej – jest nią prowadzona od lat polityka fiskalna, oparta o złudzenie niezmiennie wysokiego wzrostu gospodarczego i odkrycia sekretu darmowego obiadu, większych wydatków przy niższych podatkach. Z powodu przesunięcia zobowiązań z jawnych do ukrytych dług się nie zmniejszy. Prędzej czy później trzeba będzie wygenerować środki, aby go spłacić. Dziś, dzięki nowemu systemowi emerytalnemu, w długiej perspektywie generowana jest nadwyżka pierwotna powyżej 1% PKB. Proponowana zmiana zmienia ją w deficyt. Interesy Polaków i budżetu państwa stanowią istotne wartości w ramach prowadzonej polityki publicznej. Przeciwstawianie ich sobie nawzajem jest niepotrzebnym błędem.

Od lat apelujemy o dokończenie reformy emerytalnej, zwracając także uwagę, że to dzięki niej zmierzenie się z nierównowagą budżetową wymaga zdecydowanych działań w zupełnie innych sferach niż system emerytalny. Nie odsuwajmy tego problemu, udając, że jak zamkniemy oczy i przełożymy środki z jednego konta na drugie, to on zniknie. Pakiet propozycji, które pomogą Ministrowi Finansów w złapaniu oddechu tak potrzebnego w sytuacji naprawiania narosłych przez lata zaszłości w finansach publicznych, a jednocześnie nie spowodują destrukcji reformy emerytalnej przekazaliśmy już rządowi. Nasza koncepcja obejmuje także szereg konstruktywnych pomysłów, których celem jest wzrost efektywności wynikowej i kosztowej OFE oraz zarządzających nimi PTE. Chcemy się w ten sposób zainicjować debatę publiczną, która będzie miała na celu interes obecnych i przyszłych pokoleń, a nie będzie koncentrowała się na bieżących kłopotach budżetu.

Marek Góra, Agnieszka Chłoń-Domińczak, Maciej Bukowski