Zdarzały się sytuacje, gdy ZUS odmawiał prawa do świadczenia, bo przebywający na zwolnieniu lekarskim pracownik sprawujący jednocześnie mandat radnego uczestniczył w posiedzeniu rady gminy. Sądy jednak stawały wówczas po stronie ubezpieczonych, uznając, że tego typu działalność nie ma charakteru zarobkowego.
Ustawa z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przewiduje w art. 17 utratę zasiłku chorobowego za cały okres zwolnienia w dwóch przypadkach:
  • wykonywania pracy zarobkowej,
  • wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia.
Do pierwszej z tych kategorii można zaliczyć np. wykonywanie pracy u pracodawcy, zleceniodawcy albo pracę we własnej firmie. W drugim przypadku chodzi o sytuacje, gdy chory wykorzystuje zwolnienie np. do zrobienia remontu albo wyjazdu wypoczynkowego, podczas gdy czas ten powinien poświęcić na powrót do zdrowia.
W orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, że są to dwie odrębne przesłanki utraty zasiłku, nie muszą więc występować łącznie. Jeśli stwierdzono wykonywanie pracy zarobkowej w okresie orzeczonej niezdolności do pracy, powoduje to utratę prawa do zasiłku chorobowego i nie jest niezbędna ocena, czy praca ta była niezgodna z celem zwolnienia lekarskiego (tak np. SN w wyroku z 3 października 2008 r., sygn. akt II UK 26/08). Nie ma więc znaczenia, że np. chory wykonywał jakąś pracę zdalnie z własnego łóżka i w żaden sposób nie wpłynęło to na jego zdrowie – jeśli była to praca zarobkowa, powinien stracić zasiłek.
W sprawach, w których ZUS wykrył wykonywanie dodatkowej pracy, nie ma więc sensu powoływanie się na to, że lekarz nie zawarł adnotacji „chory musi leżeć”, bo jest to okoliczność bez znaczenia. Będzie ona miała znaczenie tylko wtedy, gdyby ZUS daną aktywność kwalifikował z jednej strony jako wykonywanie pracy zarobkowej, a z drugiej jako sprzeczne z celem zwolnienia.

W potocznym znaczeniu

Problematyczne są jednak sytuacje, w których nie wiadomo, czy daną aktywność zakwalifikować jako „pracę zarobkową”. Jak bowiem potraktować uczestnictwo w posiedzeniach rady i otrzymanie za to diety? Sądy przyjmują, że choć są one wypłacane za poszczególne posiedzenia, to jednak uczestnictwo w nich nie ma charakteru pracy zarobkowej. Sąd Najwyższy w wyroku z 4 listopada 2009 r., sygn. akt I UK 140/09, podsumował pojęcie pracy zarobkowej prezentowane w orzecznictwie. Nie musi być ona wykonywana w pełnym wymiarze, jako że tę negatywną przesłankę odnosi się do niezdolnego do pracy i pełny wymiar czasu pracy mógłby w ogóle podważać zasadność orzeczonej niezdolności do pracy, a także że nie chodzi w tym przypadku o odwołanie się do wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku zatrudnienia w szerokim tego słowa znaczeniu. Nie musi to być więc praca podporządkowana lub w zależności służbowej, co jest charakterystyczne dla stosunku pracy. Jest to więc „praca” w potocznym tego słowa znaczeniu, w tym także wykonywanie różnych czynności na podstawie różnych stosunków prawnych o charakterze cywilnoprawnym, a także prowadzenie własnej działalności gospodarczej, samozatrudnienie.
W odniesieniu do pobierania diet za udział w posiedzeniach organów gminy w uzasadnieniach sądów najczęściej powoływany jest wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 17 marca 1994 r., sygn. akt III AUr 724/93. Sąd stwierdził, że uczestnictwo w posiedzeniach zarządu miasta nie jest „inną pracą zarobkową”, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 1983 r nr 30, poz. 143), powodującą utratę prawa do zasiłku chorobowego. Dotyczy on co prawda nieaktualnego stanu prawnego, lecz przywołany w nim art. 18 ust. 1 ustawy z 1974 r. nieznacznie różni się tylko od art. 17 ust. 1 ustawy z 1999 r. Zgodne bowiem z nim pracownik wykonujący w czasie zwolnienia lekarskiego inną pracę zarobkową lub uciążliwe czynności mogące przedłużyć okres niezdolności do pracy albo wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres zwolnienia. Jak widać, ustawa z 1974 r. pozbawiała zasiłku za wykonywanie „innej pracy zarobkowej”, a ustawa z 1999 r. „pracy zarobkowej”. To rozróżnienie nie ma akurat znaczenia w przypadku radnych pobierających diety. Pogląd ten jest akceptowany przez sądy także na gruncie ustawy z 1999 r. (np. wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2005 r., sygn. akt II UK 154/04), gdzie sąd także powołał się na cytowany wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach.
Zdarza się jednak, że ZUS stwierdza w decyzji, że radny uczestniczący w posiedzeniu rady gminy nie ma prawa do zasiłku chorobowego. Jednak sądy stają wówczas po stronie ubezpieczonych – jako przykład można wskazać wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z 6 września 2016 r., sygn. akt VII U 745/16. Sprawa dotyczyła ubezpieczonego, który w trakcie orzeczonej niezdolności do pracy uczestniczył jako radny w posiedzeniach rady miejskiej, za które zostały wypłacone diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. ZUS wydał decyzję, w której uznał wypłacony zasiłek chorobowy za nienależnie pobrany. W uzasadnieniu podkreślił, że wykonywanie pracy zarobkowej stanowi wystarczający warunek do pozbawienia prawa do zasiłku chorobowego i zbędne staje się ustalenie, czy jej wykonywanie było z przyczyn zdrowotnych przeciwwskazane, bo jest samodzielną niezależną przesłanką utraty prawa do zasiłku chorobowego. Przepisy prawa nie wymagają, by była to praca podjęta „w celach zarobkowych”, w związku z tym mało istotne jest, czy wykonywanie określonych czynności przyniosło rzeczywisty dochód. Ubezpieczony złożył odwołanie od tej decyzji.
Sąd uwzględnił odwołanie. Uznał, że uczestnictwo ubezpieczonego w posiedzeniach rady miejskiej było jego obowiązkiem związanym z pełnieniem funkcji w samorządzie terytorialnym, a więc miało charakter społeczny, podyktowany potrzebą realizacji zadań samorządu terytorialnego, a nie zarobkowy. Nie można w tym przypadku mówić o pracy zarobkowej, która może być wykonywana w ramach stosunku pracy – w tym również spółdzielczego stosunku pracy albo umowy cywilnoprawnej lub prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd powołał się przy tym na cytowany wyżej wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 17 marca 1994 r. W ocenie sądu rejonowego wyrok ten zachowuje aktualność także pod rządami nowej ustawy zasiłkowej, tym bardziej że na odmienności te wskazuje się także w nowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Zdaniem sądu diety, które ubezpieczony otrzymywał z tytułu uczestnictwa w komisjach i sesjach rady miejskiej, nie są wynagrodzeniem za pracę, bo podstawą ich wypłaty był art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, na mocy którego radnemu przysługują diety na zasadach ustalonych przez radę gminy, w tym wypadku radę miejską. „Niesłuszny jest zatem zarzut ZUS, że wypłacone diety stanowiły dochód mający wpływ na zaspokojenie potrzeb materialnych, bo zgodnie z zajętym wcześniej stanowiskiem należy je traktować jedynie jako ekwiwalent lub rekompensatę za stracony czas i niejednokrotnie poniesione wydatki” – stwierdził sąd. Dodał także, że radny wykonuje określone czynności na podstawie stosunku publicznoprawnego i trudno to określić „wykonywaniem pracy” nawet w potocznym tego słowa znaczeniu. Decydujące dla uznania, że nie może to być kwalifikowane jako „praca zarobkowa”, jest to, że nie otrzymuje on z tego tytułu wynagrodzenia (zarobku), lecz dietę, czyli świadczenie o charakterze publicznoprawnym rekompensujące ewentualnie utracone korzyści lub poniesione koszty. Trafność tego stanowiska potwierdza również fakt, że diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich są wolne od podatku dochodowego – do wysokości określonej w odrębnych przepisach.
Może pojawić się jednak wątpliwość co do charakteru diet w sytuacji, gdy rady próbują przyznawać je swoim członkom w kwotach ryczałtowych, nawet gdy nie uczestniczyli w posiedzeniach z przyczyn usprawiedliwionych. Taki sposób ich ustalenia powoduje, że funkcja radnego zaczyna przypominać pracę zarobkową. Sądy kwestionują takie podejście, jak chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z 26 czerwca 2014 r.
NSA uznał, że zasady przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży w swoim założeniu mają charakter teoretyczny, uwzględniający praktyczne elementy związane z wykonywaniem mandatu radnego. Nie mogą one zatem sprowadzać się do konkretnych, z góry określonych wartości kwotowych lub limitu kilometrów, co należy uznać za sprzeczne z samym charakterem omawianych świadczeń. Zakładając jednak, że takie zasady zostałyby zastosowane, można mieć wątpliwości, jak podeszłyby do tego zagadnienia sądy.

Wykorzystywanie niezgodne z celem

Trzeba jednak pamiętać, że uznanie, iż udział w posiedzeniach rady nie jest wykonywaniem pracy zarobkowej, nie oznacza, że ZUS, a później sąd nie mogą badać drugiej przesłanki utraty prawa do zasiłku, tj. wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z jego celem. Jako przykład można wskazać sprawę rozstrzyganą wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II UK 392/17. Ubezpieczona wzięła udział w posiedzeniu rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej. W sprawie bezsporne było, że posiedzenie rady nadzorczej było nieodpłatne, zatem ocenie podlegała tylko druga przesłanka – wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem. Sąd drugiej instancji uznał, że dla stwierdzenia faktu wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia nieistotna jest okoliczność, że podjęta aktywność nie miała charakteru zarobkowego. Dochodowość podjętego zajęcia ma znaczenie tylko dla oceny zaistnienia pierwszej przesłanki wskazanej w tym przepisie, czyli podjęcia pracy zarobkowej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast fakt, że aktywność ubezpieczonej była wykorzystywaniem zwolnienia niezgodnie z jego celem, wynika w sposób jednoznaczny z opinii biegłej, która wskazała, że każde opuszczenie mieszkania narażało odwołującą na kontakt z czynnikami zewnętrznymi i tym samym mogło utrudniać zastosowane leczenie. Odwołująca nie musiała leżeć w łóżku, lecz jej aktywność poza miejscem zamieszkania powinna być znacznie ograniczona. Dlatego też sąd II instancji potwierdził, że zasiłek chorobowy w tym przypadku nie jest należny. Sąd Najwyższy z takim stanowiskiem się zgodził i skargę kasacyjną oddalił.
Warto też w tym miejscu podkreślić, że przy ocenie „dozwolonych” czynności na zwolnieniu nie zawsze można się powoływać na zalecenia „chory musi leżeć/chory może chodzić”. Jak podkreślił ZUS w przekazanej nam informacji, niezależnie od wskazań lekarskich zawartych w zwolnieniu lekarskim (chory musi leżeć albo chory może chodzić) osoba niezdolna do pracy z powodu choroby może wykonywać w okresie orzeczonej niezdolności do pracy jedynie zwykłe czynności życia codziennego oraz czynności związane z jego stanem zdrowia, np. udać się na wizytę lekarską czy zabiegi lecznicze. Ocena sądu w tym względzie będzie prawdopodobnie uzależniona od opinii biegłego.
Podstawa prawna:
  • art. 17 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 870).