Wprowadzenie emerytur stażowych wiązałoby się z ryzykiem, że wzrośnie liczba osób o najniższych świadczeniach - mówi dr Paweł Wojciechowski, główny ekonomista ZUS
dr Paweł Wojciechowski, główny ekonomista ZUS (fot. Wojtek Górski) / DGP
Czy zaskoczył pana 39 proc. poziom partycypacji w pracowniczych planach kapitałowych (PPK) w pierwszej transzy pracodawców zatrudniających więcej niż 250 pracowników?
Na całościową ocenę przyjdzie czas dopiero pod koniec całego procesu zapisywania się do tego programu. Ale jeżeli słusznie weźmiemy pod uwagę, że najbardziej zainteresowane powinny być największe przedsiębiorstwa, to rzeczywiście na tle doświadczeń nowozelandzkich czy brytyjskich już dziś możemy mówić o niższej partycypacji.
Jest to po części usprawiedliwione tym, że Polacy mają niższe dochody niż obywatele państw, w których takie programy wprowadzono. A wiadomo, że skłonność do dobrowolnego oszczędzania na emeryturę wzrasta wraz z poziomem zarobków. Części osób o niskich zarobkach często w ogóle nie stać na oszczędzanie i dlatego są z takich systemów automatycznie wyłączani. Do brytyjskiego NEST (programu, na którym wzorował się PPK) nie mogą przystąpić osoby o dochodach niższych niż 10 tys. funtów rocznie. Chodzi m.in. o to, aby nie powstawało mylne wrażenie, że program rozwiąże problem najniższych emerytur spowodowany zbyt niskimi dochodami z pracy.
Jednym z częstych argumentów za wystąpieniem z PPK jest też zmniejszenie zarobków. Dlatego tak ważne jest promowanie największego atutu programu, jakim jest finansowe współuczestnictwo trzech stron: pracowników, przedsiębiorców i państwa.
Czy tylko kwestia zamożności społeczeństwa miała wpływ na poziom partycypacji w PPK?
Wydaje mi się, że ważną kwestią mogła być również trudność oceny samego produktu. Z jednej strony PPK w zamierzeniu twórców nie jest częścią systemu emerytalnego, tylko programem dobrowolnego oszczędzania i budowy kapitału. Z drugiej zaś wiele osób naturalnie chce porównywać ten produkt do instytucji, do których byli przyzwyczajani przez 20 lat jako do tzw. nowego systemu emerytalnego. Tymczasem głównym argumentem za przystąpieniem do PPK mają być niskie stopy zastąpienia, co sugeruje, że obecny system się nie sprawdził.
Paradoksalnie na tej kakofonii zyskuje ZUS, który na tle tych wielu zmian jawi się jako stabilna instytucja. Potwierdzają to ostatnie badania opinii publicznej, z których z jednej strony wynika coraz niższe zaufanie do systemu emerytalnego, ale z drugiej rosnące zaufanie do organu rentowego. Według ostatnich badań ogólnopolskiego portalu badawczego Ariadna aż 61 proc. osób nie ma zaufania do obecnego systemu emerytalnego. Z kolei według badań IPSOS w ostatnich sześciu latach nastąpił wzrost zaufania do ZUS z 26 proc. do 47 proc.
Nie wspomniał pan o kwestii braku zaufania do państwa po reformie OFE.
Stopniowa likwidacja OFE niewątpliwie podważa to zaufanie. Potencjalni klienci mają problem ze zrozumieniem, co złego dzieje się z obecnym systemem, dlaczego dokonuje się demontażu OFE i czy zmiany idą w dobrym kierunku. Często zadawanym pytaniem jest, czym nowe rozwiązanie różni się od poprzedniego. Rzeczywiście mimo dużych różnic trudno odkleić PPK od OFE. Co zachęca do nieuprawnionych uproszczeń, np. że PPK skończą jak OFE.
Trudno dziwić się jednak tym skojarzeniom, bo gdy porównamy te produkty, fundamentalnych różnic nie ma. Są to wehikuły wspólnego oszczędzania oparte na sprawdzonej konstrukcji funduszu inwestycyjnego lokującego w aktywa na rynku kapitałowym. Z tej perspektywy sformułowania, że PPK to zupełnie co innego niż OFE, nie są wystarczająco wiarygodne. Myślę, że lepszą promocją byłoby pokazywanie, w jakich aspektach PPK góruje nad OFE.
Wiele osób dostrzega i docenia prywatny charakter gromadzonych środków, niskie opłaty, ale ma też trudności ze zrozumieniem tego, czy takie oszczędzanie się w ogóle opłaca. Wreszcie być może ludzie w ogóle nie chcą myśleć o żadnym oszczędzaniu na starość czy emeryturze i „brak zaufania” jest najwygodniejszym usprawiedliwieniem własnego braku przezorności.
Może argument o braku zaufania to wyraz dezorientacji?
Zgadzam się. Może rzeczywiście ludzie się już pogubili, bo zmian było zbyt dużo i to tych o fundamentalnym znaczeniu. Ale trudno ich obwiniać za brak zrozumienia i zobojętnienie. Ważniejsza od diagnozy braku zaufania do systemu jest próba odpowiedzi na pytanie, jak to zaufanie odbudować. Dlatego uważam, że promowanie nowych rozwiązań nie powinno być dokonywane w kontrze do istniejących instytucji. Zwłaszcza że PPK jest dobrowolne i nikt nie zmusza do wyboru – jak 20 lat temu – między ZUS a OFE.
Tym bardziej, że szykuje się kolejna reforma – przeniesienie środków z OFE do IKE lub ZUS. W tym wypadku nawet eksperci są podzieleni, co jest lepsze. Co pan rekomenduje?
Na pewno to trudny wybór. W przypadku ZUS wiadomo, w jaki sposób organ rentowy wypłaca środki, jak są one kumulowane na indywidualnych kontach i waloryzowane. Innymi słowy, wiemy, co się dzieje z naszymi składkami, jakie mogą być nasze świadczenia, znana jest formuła obliczania emerytury.
Znacznie trudniej natomiast przewidzieć, jakie mogą być wypłacane przyszłe świadczenia z IKE, nie tylko dlatego, że trudniej ocenić kondycję rynku kapitałowego w przyszłości, ale też mało wiadomo o systemie wypłat. Owszem wiemy dziś, że jeśli środki z OFE będą przekształcone w fundusze w ramach IKE, na początku będzie pobrana 15-proc. opłata przekształceniowa. Wiadomo też, że środki te będą prywatne i dziedziczone. Niewiadomą pozostaje natomiast system wypłat. Poza ogólnym sformułowaniem, że środki mogą być wypłacane jednorazowo lub w ratach, nie wiadomo np., czy będą pobierane jakieś opłaty, czy będą one zróżnicowane w zależności od okresu wypłaty świadczenia, jakie instytucje będą uprawnione do wypłaty. Pamiętajmy, że brak uregulowania tej kwestii uzasadniał najpierw powierzenie wypłat z II filaru właśnie ZUS, a następnie stał się przyczynkiem do stopniowego okrojenia i wreszcie likwidacji OFE.
Ostatnio dużo mówi się też o malejącej stopie zastąpienia przyszłych emerytur. Mamy się czego obawiać?
Musimy odróżnić dwie stopy zastąpienia: indywidualną i średnią. Indywidualna stopa zastąpienie to relacja między poziomem naszej emerytury a poziomem wynagrodzeń przed emeryturą. A średnia dotyczy relacji przeciętnych emerytur do przeciętnych wynagrodzeń. Nasze prognozy długoterminowe pokazują średnie stopy zastąpienia. One spadają, ale to nie oznacza wcale obniżenia kwotowej rzeczywistej wartości świadczenia.
W roku 2080 prognozowana średnia emerytura w ujęciu jej siły nabywczej, czyli zdyskontowana inflacją na obecny moment, byłaby dwukrotnie wyższa niż wysokość średniej emerytury obecnie. A to dlatego, że wysokość emerytur rośnie szybciej niż inflacja. Ale ponieważ ten wzrost nie nadąża za wzrostem płac, ograniczeniem 30-krotności i wydłuża się okres życia ludności, to również stopa zastąpienia maleje, mimo że – jak wspomniałem – nie spada siła nabywcza świadczeń.
Czy niższa stopa zastąpienia nie powinna motywować ludzi do oszczędzania?
Na pewno tak, aby w porównaniu do średnich wynagrodzeń nie mieć odczucia relatywnego zubożenia. Oczywiście dominująca część naszych dochodów na starość będzie pochodziła z emerytury z ZUS. A wysokość tych dochodów jest całkowicie w naszych rękach. Od wkładu pracy, wnoszonych składek i dobrowolnych oszczędności będą zależały te indywidualne stopy zastąpienia.
Tu warto podkreślić, że na poziomie indywidualnym polski system jest nie tylko ekwiwalentny, ale nawet nazwałbym go ekwiwalentnym plus, bo więcej z niego otrzymujemy, niż do niego wnosimy w postaci składek, oczywiście po uwzględnieniu inflacji. To zupełnie niezwykłe, że większość ludzi uważa dokładnie odwrotnie. Ciągle pokutuje mit wysokich składek i niskich świadczeń.
Czy w kontekście wysokości przyszłych emerytur można uniknąć debaty o wieku emerytalnym?
Na pewno nie jest to jedyne rozwiązanie. Jeśli celem ma być wzrost wysokości stóp zastąpienia, do wyboru jest kilka opcji: wyższe składki, wyższe dofinansowanie emerytur z podatków lub podniesienie wieku emerytalnego.
Co pan sądzi o wprowadzeniu emerytur stażowych?
Państwo powinno zapewniać w systemie niezbędne minimum. Wprowadzenie emerytur stażowych wiązałoby się z ryzykiem, że wzrośnie liczba osób o najniższych świadczeniach. Przykładowo pracownicy fizyczni, którzy często mają niższe wynagrodzenia, musieliby uzyskiwać dopłaty do minimalnych świadczeń. Państwu powinno zależeć, żeby system był tak skonstruowany, aby ograniczał skalę redystrybucji i żeby każdy w czasie swojej aktywności zawodowej wypracował co najmniej minimalną emeryturę.
Kobiety na macierzyńskim wzięły udział w proteście przeciw wielomiesięcznym kontrolom ZUS, które powodują wstrzymanie wypłaty świadczeń. Padały argumenty, że ZUS szuka w ten sposób oszczędności.
ZUS działa profesjonalnie, czyli po pierwsze na podstawie analizy ryzyka, a po drugie – obiektywnie, co oznacza, że nie ukierunkowuje swoich działań na żadną grupę społeczną. Jeśli wypłaty świadczeń są wstrzymywane, przyczyna tkwi po części w procedurach kodeksu postępowania administracyjnego, które są powszechnie stosowane. Do tego sprawy dotyczące zwolnień lekarskich i podlegania ubezpieczeniom społecznych są zwykle skomplikowane. Zakład w czasie postępowania może wziąć pod uwagę dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych. Jednak skala tych działań jest na tyle mała w stosunku do wypłaty wszystkich świadczeń z funduszu chorobowego, że trudno mówić o szukaniu w ten sposób oszczędności.