W trakcie kontroli inspekcja pracy nałożyła na spółkę grzywnę w wysokości 3 tys. zł za niewykonanie decyzji nakazujących wypłatę zaległych pensji dwóm pracownikom. Czy inspektor miał do tego prawo? Nie wziął bowiem pod uwagę trudnej sytuacji finansowej spółki oraz tego, że zaczęła ona negocjować z pracownikami spłatę tych zobowiązań w ratach. Czy firma może złożyć skargę do sądu?
Istotą problemu jest tu ocena dopuszczalności nałożenia grzywny przez Państwową Inspekcję Pracy (inspektora pracy) w celu przymuszenia pracodawcy do wypełnienia obowiązku wypłaty zaległych wynagrodzeń. W tym kontekście należy przywołać najpierw art. 2 par. 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). Z przepisu tego wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów PIP.

W celu przymuszenia

Z punktu widzenia zapytania czytelnika kluczowe znaczenie ma jednak regulacja art. 119 u.p.e.a. Wynika z niej, że grzywnę – w celu przymuszenia – nakłada się na zobowiązanego, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności takiej, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Na kanwie ww. regulacji ukształtowało się bogate orzecznictwo sądowe. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 października 2014 r. (sygn. akt III S/Łd 496/14) wskazano m.in., że „(…) grzywna w celu przymuszenia, o której mowa w art. 119 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (…), jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Charakter prawny obowiązku przymuszenia zobowiązanego do określonego zachowania, w tym wypadku do wykonania obowiązku określonego w nakazie inspektora pracy, przesądza o niepieniężnym charakterze obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, chociaż sama realizacja następuje poprzez wypłatę określonych kwot pieniężnych”. W orzecznictwie akcentuje się także, że wspomniana grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego – właśnie poprzez dolegliwość finansową – do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie, a tym samym odłożenie w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku – czy to osobiście przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1208/17). Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 grudnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Bk 654/04) podkreślono, że „(…) skoro z kontroli Inspekcji Pracy przeprowadzonej w spółce wynikało, że wystawiony tytuł wykonawczy nadal nie został w pełni wykonany, ustalenie to bezsprzecznie dawało organowi egzekucyjnemu podstawę do nałożenia środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia”.
W kontekście podanego stanu faktycznego szczególnie pomocne będzie jednak stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z 29 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 864/16), bowiem w stanie faktycznym tej sprawy pracodawca również nie wykonał w pełni nakazu inspektora pracy, co skutkowało zastosowaniem ww. grzywny. Sąd uznał, że nałożenie jej przez PIP było zasadne. W motywach orzeczenia m.in. wskazał,że ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej ponosi pracodawca, a za niewykonywanie ciążących na nim obowiązków – wynikających z wystawionego tytułu wykonawczego – wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Organ egzekucyjny może też nakładać grzywny w celu przymuszenia – i to wielokrotnie.

Argumenty spółki

W sprawie, w której WSA w Gliwicach wydał ww. wyrok, pracodawca również powoływał się na to, że zawarł z pracownikami porozumienia odnośnie do wypłacenia zaległych wynagrodzeń, ale – podobnie jak tu – nie przedłożył żadnych dowodów na te okoliczności. W tym kontekście sąd wskazał na art. 35 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że podmiot kontrolowany, do którego została skierowana decyzja z odpowiednim nakazem lub zakazem (o których mowa w art. 11 pkt 1–7 oraz art. 11a tej ustawy), ma obowiązek informowania PIP o jej realizacji z upływem terminów określonych w decyzji. Jednocześnie zwrócono uwagę, że „(…) obowiązek informacji staje się wymagalny z upływem terminów określonych w decyzji do wykonania nakazów bądź zakazów. Przepis nie wskazuje wprawdzie w jakiej formie ma zostać udzielona wymagana informacja, należy jednak uznać , że ze względów dowodowych, aby nie narazić się na zarzut niedopełnienia tego obowiązku, powinna ona zostać przekazana na piśmi (tak: Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz: A. Jasińsińska-Cichoń, wyd. Oficyna, dostępny w internecie; https:// sip.lex.pl/#/komentarz/ 587236937/3377)”. Sąd uznał więc, że spółka nie wywiązała się z nałożonej decyzji nakazującej wypłatę zaległych wynagrodzeń, bowiem gołosłowne twierdzenia, niepoparte stosowną dokumentacją, nie mogą w ocenie sądu stanowić przesłanki umożliwiającej uchylenie grzywny.
Warto dodać, że na mocy art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym grzywny, które nałożono w celu przymuszenia, ale nie zostały uiszczone bądź ściągnięte, podlegają umorzeniu.
Reasumując, inspektor pracy miał uzasadnione podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Rzecz jasna spółka ma możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu PIP, niemniej jednak podane argumenty (np. rzekome ustne porozumienia z pracownikami czy trudna sytuacja finansowa spółki) nie mogą uzasadniać uchylenia przez sąd administracyjny wspomnianej grzywny. Pracodawca musi bowiem wykazać faktyczne wykonanie w całości uprzednich decyzji inspekcji pracy nakazujących wypłatę zaległych wynagrodzeń.
Podstawa prawna
• art. 2 par. 1 pkt 11, art. 119, art. 125 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1553)
• art. 35 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1251)
• art. 207 par. 2 pkt 6 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm., ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495)