Niektóre orzeczenia pozwalały im to robić nawet w obecnym stanie prawnym, ale wyraźnie zezwoliła na to najnowsza nowelizacja procedury cywilnej. Dla odwołujących oznacza to oszczędność czasu i pieniędzy.
Od 7 listopada 2019 r. art. 47714 kodeksu postępowania cywilnego zostanie uzupełniony o ust. 21. Zgodnie z nowym przepisem, jeżeli decyzja nakładająca na ubezpieczonego zobowiązanie, ustalająca wymiar tego zobowiązania lub obniżająca świadczenie zostanie wydana z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed organem rentowym, sąd ją uchyla i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu (pisaliśmy o tym w tygodniku Ubezpieczenia i Świadczenia z 12 września 2019 r.; DGP nr 172).
Nowelizacja zachowuje pierwotne założenia postępowania w sprawie ubezpieczeń społecznych, tj. zapewnia szybkie rozpoznanie spraw, w których ZUS przyznaje świadczenia. W tych sprawach sąd nie będzie uchylał decyzji, jeżeli rozstrzygnięcie merytorycznie odpowiada prawu, nawet jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zmiana nie tylko uprawnia, ale wręcz obliguje sąd do uchylenia decyzji. Sądy ubezpieczeń społecznych mogą skorzystać z bogatego dorobku doktryny i orzecznictwa wydanego na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, szczególnie art. 156 k.p.a. określającego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Osobiście oceniam nowelizację jako właściwą, choć niewątpliwie bardzo spóźnioną. Od wielu już lat wskazywałem w swoich publikacjach, że dotychczasowe ukształtowanie postępowania odwoławczego narusza prawa konstytucyjne ubezpieczonych i płatników. Dlaczego? Najlepiej pokazać to na przykładzie.

Miało być przyspieszenie…

Postępowanie przez ZUS jest szczególnym typem postępowania przed organem administracji publicznej. Pierwotnie w głównej mierze koncentrowało się na rozstrzyganiu o prawie ubezpieczonych do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, przede wszystkim emerytur i rent. Postępowania takie musiały zostać sprawnie i szybko przeprowadzone, aby ubezpieczeni bez zbędnej zwłoki mogli korzystać ze świadczeń. Z innej zaś strony należało zapewnić należytą kontrolę takich decyzji – ZUS rozstrzygał bowiem o najbardziej żywotnych interesach ubezpieczonych, np. o podleganiu ubezpieczeniom i prawie do świadczeń. Ustawodawca zdecydował zatem, że decyzje będą podlegały procedurze odwoławczej do sądu ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji stanął przed trudnym zadaniem – połączenia szybkiego i sprawnego postępowania z należytą sądową kontrolą decyzji ZUS. W kodeksie postępowania cywilnego przyjęto zatem, że sąd ubezpieczeń społecznych badając odwołanie od decyzji ZUS, będzie skupiał się jedynie na tym, czy decyzja jest prawidłowa merytorycznie, a nie na tym, czy postępowanie, które doprowadziło do takiej decyzji, było prawidłowe. Takie ukształtowanie postępowania miało prowadzić do przyspieszenia postępowań. Z biegiem czasu jednak coraz więcej decyzji ZUS było decyzjami, w których ZUS niczego nie przyznaje, ale w których coś zabiera albo nakazuje.

…a było więcej pracy

Dochodziło do wielu nieprawidłowości w tym zakresie, czego najlepszą ilustracją może być sprawa, w której doradzałem jednej z firm. Klient utworzył zakładowy fundusz świadczeń socjalnych – zatrudniał ponad 4 tys. osób. Świadczenia były wypłacane z wykorzystaniem kryteriów socjalnych, z tym że w zależności od natury świadczenia na podstawie wszystkich lub niektórych kryteriów socjalnych. Co więcej, w niektórych świadczeniach sytuacja materialna była rozumiana jako dochód pracownika u pracodawcy, a nie dochód na członka rodziny. System był jednak tak zaprojektowany, że tworzył spójną całość i realizował podstawową zasadę socjalną, tj. pracownicy w gorszej sytuacji socjalnej otrzymywali wyższe świadczenia, a ci w lepszej niższe. ZUS uznał jednak, że niezbadanie sytuacji materialnej rozumianej jako dochód na członka rodziny dyskwalifikuje świadczenia jako świadczenia socjalne korzystające z wyłączenia ze składek na ubezpieczenia społeczne. Wydał decyzje włączające kwoty świadczeń do podstawy wymiaru składek, co w konsekwencji oznaczałoby konieczność zapłaty składek od tych świadczeń.
ZUS przed wydaniem decyzji nie zbadał sprawy, do czego obligują go przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasada przewidziana w art. 7. ZUS nie uznaje bowiem postępowania kontrol nego za rodzaj postępowania administracyjnego. To pozwala mu na niestosowanie k.p.a., mimo że istnieją wyroki, które wskazują, że nawet jeżeli postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, to należy do niego w odpowiednim zakresie stosować przepisy procedury administracyjnej.
Zamknięto postępowanie kontrolne i doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji. Na etapie postępowania kontrolnego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli i również później w postępowaniu administracyjnym pracodawca wnosił o przesłuchanie świadków, wskazując, że wyjaśnią oni, w jaki sposób pracodawca ustalał sytuację socjalną każdego z pracowników i w jakim zakresie wpływało to na prawo i kwotę świadczenia. ZUS odmówił przeprowadzenia wszystkich wnioskowanych dowodów. Sprawy znalazły się w sądzie. ZUS zobligowany był wydać tyle decyzji, ilu było pracowników – pracodawca nie zgadzał się z tymi decyzjami, więc musiał odwołać się od każdej z nich. Formalnie zatem do sądu wpłynęło ponad 4 tys. spraw. ZUS potraktował wszystkie te sprawy identycznie, mimo że sytuacja socjalna poszczególnych pracowników była diametralnie różna. Na etapie postępowania kontrolnego i później administracyjnego nie przeprowadził prawie żadnego postępowania dowodowego, nie przesłuchał chociażby ubezpieczonych. Nie zbadał sytuacji indywidualnej żadnego z pracowników – wszystkich potraktowano tak samo.
Sąd ubezpieczeń społecznych, nie mając wyraźnego instrumentu do uchylenia decyzji, musiał przeprowadzić wszystkie sprawy, mimo iż naruszenia procedury przez ZUS było ewidentne i widoczne od razu. Spowodowało to wiele niekorzystnych dla pracodawcy konsekwencji. Przede wszystkim pracodawca został pozbawiony obrony swoich praw w postępowaniu kontrolnym/administracyjnym. Pierwszą instancją de facto było postępowanie sądowe, a powinno nim być postępowanie przed ZUS. W praktyce ZUS mógł naruszać kodeks postępowania administracyjnego i z tego powodu nie spotykała go żadna sankcja. To było niekorzystne dla wszystkich pracodawców. W teorii na każdego pracodawcę można było nałożyć obowiązek zapłaty składek bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania. Na etapie postępowania sądowego okazywałoby się, czy miał rację, czy nie. Zyski przekraczały koszty, bo w sprawach ubezpieczeniowych sądy zasądzały koszty ryczałtowe w kwocie 60 zł. Co więcej, nie wszyscy pracodawcy, nawet jeżeli uznają decyzje ZUS za nieprawidłowe, decydują się na odwołanie od tych decyzji. Poza oczywistymi kwestiami finansowymi wpływającymi na takie zachowanie dochodzą aspekty organizacyjne – złożenie kilku tysięcy odwołań od decyzji jest już nie tylko wyzwaniem natury prawnej, ale w dużej mierze techniczno-logistycznej. Tytułem przykładu w tej sprawie pracodawca zmuszony był zaangażować drukarnię tylko w celu wydrukowania wszystkich odwołań.

Kwalifikowane wady

Co ciekawe, orzecznictwo dotyczące uchylania decyzji ZUS nie było dotychczas jednolite. Istniały wyroki, które dopuszczały uchylanie decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, niestety w praktyce sądy ubezpieczeń społecznych korzystały z tego niezwykle rzadko. W wyroku z 10 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 376/07, Sąd Najwyższy wskazał, że zgodnie z ugruntowaną koncepcją bezwzględnej nieważności aktu administracyjnego sąd ubezpieczeń społecznych ‒ jako sąd powszechny ‒ może i powinien dostrzegać wady formalne decyzji administracyjnej, które dyskwalifikują ją w stopniu odbierającym jej cechy takiego aktu (zob. wyrok SN z 1 września 2010 r., sygn. akt III UK 15/10 i tam powołane wcześniejsze orzecznictwo). Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii, niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego.
Problem był również przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 19 lutego 2008 r., sygn. akt P 49/06). Trybunał badał pytanie prawne, czy przepisy kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności art. 47714 k.p.c., w zakresie, w jakim pomijają prawo sądu pierwszej instancji orzekającego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych do uchylania zaskarżonej decyzji, są zgodne z zasadą osądzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażoną w konstytucji. Z powoływanego wyroku wynika wyraźnie, że brak możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji wśród katalogu potencjalnych rozstrzygnięć sądu ubezpieczeń społecznych wymienionych w art. 47714 k.p.c. nie jest równoznaczny z tym, że sąd rozpatrujący odwołanie nie jest uprawniony do badania decyzji organu rentowego pod względem formalnym. Przeciwnie, jak wskazał TK, postępowanie odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych za przedmiot ma ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ rentowy, zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. W szczególności trybunał podkreślił, że zlekceważenie przez organ rentowy powinności w zakresie postępowania dowodowego będzie skutkowało nie tyle zastąpieniem brakującego działania organu rentowego działaniem samego sądu, ile negatywną oceną merytoryczną przez sąd niezasadnej decyzji (stanowiska) organu rentowego i w konsekwencji przegraniem sprawy przez organ rentowy.
Gdyby instrument uchylania decyzji był wykorzystywany częściej przez sądy, ZUS byłby zmuszony do wnikliwego zbadania sprawy i nie mógłby sobie pozwolić na wydawanie decyzji nieprzygotowanych pod względem faktycznym i prawnym. Wydawałby jedynie takie decyzje, które miałyby szanse utrzymać się w postępowaniu sądowym.
Sądy ubezpieczeń społecznych wskazywały jednak, że, co prawda, część orzecznictwa potwierdzała konieczność brania pod uwagę takich kwalifikowanych wad, to jednak kodeks postępowania cywilnego nie dawał podstawy od uchylenia. Artykuł 47714 k.p.c. stanowi, że sąd w przypadku uwzględnienia odwołania zmienia w całości lub w części zaskarżoną decyzję ZUS i orzeka co do istoty sprawy. Sąd miał prawo uchylać decyzję ZUS tylko w ograniczonych sprawach, tj. gdy świadczenie z ubezpieczeń społecznych było uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu. Oczywiście nic nie stało na przeszkodzie, by tę lukę uzupełnić w drodze analogii, niemniej jednak w praktyce do uchylania decyzji ZUS dochodziło niezwykle rzadko. Po zmianie przepisu powinno się to zmienić.
!Gdyby instrument uchylania decyzji był wykorzystywany częściej przez sądy, ZUS byłby zmuszony do wnikliwego zbadania sprawy i nie mógłby sobie pozwolić na wydawanie nieprzygotowanych decyzji.