Mamy za mało urzędników w Brukseli. To mało dostrzegalny, ale ważny powód naszych porażek na forum unijnym.
Dziennik Gazeta Prawna
To urzędnicy przygotowują przepisy, które stają się podstawą regulacji na poziomie ogólnoeuropejskim. – Armia nie generałami, lecz wojskiem stoi – mówi dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (KSAP) Wojciech Federczyk. Cóż z tego, że mamy w Brukseli komisarz ds. rynku Elżbietę Bieńkowską, skoro wiele decyzji jest podejmowanych na niższych szczeblach. – A to przecież podczas toczonych tam dyskusji można przedstawiać nasze rozumienie określonych spraw czy też specyfiki problemów – dodaje szef KSAP.
Przykładem dobrze radzącego sobie kraju naszego regionu jest Rumunia, która w UE jest od 2007 r. – o trzy lata krócej niż my. W Komisji Europejskiej zatrudnionych jest 1,3 tys. Rumunów (4,5 proc. wszystkich funkcjonariuszy) i 1,4 tys. Polaków (4,9 proc. ogółu). Liczby są do siebie zbliżone, ale biorąc pod uwagę potencjał ludnościowy, wypadamy dużo gorzej. Populacja Polski stanowi wszak 7,4 proc. całej ludności Wspólnoty, Rumunii – tylko 3,8 proc. Dobrze idzie też Węgrom – osoby z tego kraju stanowią 2,5 proc. wszystkich zatrudnionych w KE, tymczasem ich populacja to 1,9 proc. unijnych obywateli. Stan naszych kadr wygląda jeszcze gorzej, gdy porównamy się z krajami zachodniej Europy. Hiszpanie stanowią 9 proc. obywateli UE, a w Brukseli mają 2,4 tys. pracowników. Spośród wszystkich 28 krajów członkowskich najwięcej reprezentantów w KE mają Belgowie – aż 4,9 tys. osób. To nie dziwi, bo w stolicy Belgii siedzibę ma większość unijnych instytucji. W tym Komisja, biurokratyczny motor całej Wspólnoty. Drudzy po Belgach są Włosi, którzy mają 3,9 tys. urzędników, a na trzecim miejscu są Francuzi – z kraju nad Sekwaną pochodzi ponad 3 tys. osób zatrudnionych w Brukseli, co oznacza, że co dziesiąty pracownik KE jest Francuzem.
Reklama
Nie liczy się tylko to, ilu Polaków pracuje w Brukseli, ale też, na jakich są stanowiskach i jakimi zajmują się obszarami. Komisję Europejską tworzy 28 komisarzy, po jednym z każdego kraju członkowskiego. Ale prawdziwym jądrem decyzyjnym KE są dyrekcje generalne, które funkcjonują jak ministerstwa – to tam pisane są projekty prawa. Obecnie w KE jest 31 dyrekcji generalnych, spośród nich jedna – do spraw rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich – jest kierowana przez Polaka Jerzego Plewę.
W dyrekcjach generalnych istotni są dyrektorzy i kierownicy wydziałów. Tu nie jesteśmy osamotnieni – problem z ich obsadą mają wszystkie kraje nowej Europy. Analityk Piotr Semeniuk, współpracujący z Polskim Instytutem Ekonomicznym, przyjrzał się jednej z ważniejszych dyrekcji – do spraw konkurencji DG COMP, którą od 2015 r. kieruje Niemiec Johannes Laitenberger. Okazało się, że na stanowiskach dyrektorskich zatrudnionych było 13 osób ze starej Unii. Z nowej – jedna. Na 44 szefów wydziałów aż 38 pochodziło ze starej piętnastki, a tylko sześciu z nowych 13 państw (dane z lutego 2016 r.). – Liczba Polaków na stanowiskach kierowniczych w dyrekcjach gospodarczych jest cały czas nieproporcjonalna do potencjału ludnościowego naszego kraju, co może mieć wpływ na priorytety tych instytucji – zauważa Semeniuk.

Reklama
DG COMP decyduje w sprawach dotyczących pomocy publicznej i walczy z monopolami na unijnym rynku. Nie jest tajemnicą, że ta dyrekcja jest domeną kilku nacji: Niemców, Francuzów, Belgów, Holendrów, Włochów i Hiszpanów. Do tej pory na jej czele nigdy nie stała osoba pochodząca ze środkowej Europy. – Z jakichś przyczyn w ciągu ostatnich 20 lat w przypadku Berlina i Paryża nigdy nie zapadła decyzja o zwrocie dużej pomocy publicznej – mówi analityk. A są to kraje, które dają najwięcej subsydiów. – Państwa członkowskie generalnie przyznają sporo niedozwolonej pomocy publicznej, a ten unijny kombajn, jakim jest DG COMP, jak każda administracja ma ograniczone zasoby i musi ustalić priorytety. Zapewne jest tak, że najbardziej reprezentowane w dyrekcji państwa są jednymi z ostatnich na tej liście – zauważył Semeniuk. To potwierdzają decyzje zapadające w sprawach o pomoc publiczną. Chociaż kraje starej UE przyznają dziewięć razy więcej subsydiów swoim przedsiębiorstwom niż nowa trzynastka państw, to w ciągu ostatnich 15 lat wobec piętnastki wydano jedynie pięciokrotnie więcej decyzji o zwrocie pomocy niż wobec nowszych członków Wspólnoty. Na dodatek od 2005 r. KE wydała cztery postanowienia o natychmiastowym zawieszeniu wypłacania subsydiów, wszystkie wobec krajów nowej Unii. Raz decyzja dotknęła Polskę – chodziło o podatek od handlu, który PiS próbował wprowadzić w 2016 r.
Na dodatek DG COMP opracowuje wytyczne, jak powinien być rozumiany zakaz pomocy publicznej, który jest bardzo ogólnie zapisany w unijnym traktacie. – Bardzo często są one tworzone pod Berlin i Paryż. Duża część pomocy publicznej na inwestycje w energetykę odnawialną jest wyłączona spod tych zakazów, co jest bardzo na rękę Niemcom od lat stawiającym wiatraki – mówi Semeniuk.
Dlaczego drzwi dla krajów nowej Europy pozostają zamknięte w DG COMP? – W ramach dyrekcji o awansach decyduje dyrektor generalny we współpracy z komisarzem. A ponieważ urząd ten obsadziło kilka nacji, to nie ma do niego dopływu świeżej krwi – tłumaczy analityk.

Za słabi kandydaci

Dyrektor Przedstawicielstwa KE w Polsce Marek Prawda przypomina, że tuż po akcesji, jako nowemu krajowi członkowskiemu, przyznano nam kwoty posad w Brukseli, byśmy mogli wprowadzić własnych ludzi do biurokratycznych struktur UE. – Dotyczyło to tylko Komisji, więc w pozostałych instytucjach Polaków jest jeszcze mniej. Od tego czasu o stanowiska musimy konkurować według jednolitych reguł – mówi Prawda.
Każdy kraj członkowski ma możliwość wysłania do Brukseli także własnych ekspertów. To nieco inna kategoria brukselskiego funkcjonariusza, ponieważ jedzie on do unijnej stolicy tylko na pewien czas – jako delegat swojego państwa. Rekrutacja ekspertów narodowych rozpoczyna się na szczeblu krajowym. Bruksela wysyła do stolicy informację o wakacie, a ta zaczyna szukać osoby, której kandydaturę MSZ zatwierdza i przesyła z powrotem do UE. W założeniu oddelegowani eksperci powinni mieć duże doświadczenie, zwłaszcza w dziedzinach, w których wiedza nie jest powszechna. Unijne agencje zatrudniają ekspertów narodowych po to, by mogły korzystać z ich wiedzy na temat rozwiązań działających w poszczególnych państwach członkowskich. „Obecność takich osób w instytucjach UE przyczynia się do budowania i wzmacniania wizerunku Polski, a także rozwoju współpracy międzyinstytucjonalnej. Realizacja zadań przez eksperta, w szczególności w obszarach priorytetowych określonych przez instytucję macierzystą, umożliwia udział Polski w procesie decyzyjnym UE oraz pozyskanie wiedzy na temat działań podejmowanych w różnych obszarach przez instytucje UE” – czytamy w dokumencie MSZ dotyczącym procedury delegowania ekspertów narodowych do pracy w strukturach UE. U nas jednak z poziomem wiedzy osób delegowanych do Brukseli bywa różnie. – Często merytoryczny powód ustępuje miejsca rekomendacji partyjnej lub koleżeńskiej. Oddelegowanie niekompetentnej osoby kończy się tym, że wraca ona z Brukseli z kwitkiem, bo ta uznaje, że się nie nadaje – mówi jeden z urzędników.
Brakuje również Polaków na unijnych placówkach dyplomatycznych. Europejska Służba Działań Zewnętrznych, prowadząca politykę zagraniczną, została utworzona już po wstąpieniu Polski do UE i była budowana od podstaw z naszym udziałem. Dzisiaj wśród 139 ambasadorów reprezentujących Unię na świecie i przy organizacjach międzynarodowych Polaków jest tylko pięciu. Odpowiadają za placówki w Arabii Saudyjskiej, Indiach, Armenii, na Jamajce i przy Stolicy Apostolskiej. Tyle samo ambasadorów ma o wiele mniejsza od Polski Holandia, sześciu – Dania i Belgia. Z kolei Hiszpania – kraj o zbliżonym do nas potencjale ludnościowym – na placówkach unijnych ma aż 11 swoich ludzi. Przodują Włosi, którzy prowadzą aż 20 unijnych placówek na świecie. Francuzi mają 16, a Niemcy – 15 ambasadorów.
O obsadzie placówek decyduje szef unijnej dyplomacji, w tej kadencji Włoszka Federica Mogherini. Wybiera ona spośród pracowników służby zagranicznej w Brukseli oraz kandydatów zgłaszanych przez kraje członkowskie. Podczas ostatniej rundy obsadzania stanowisk ambasadorskich w maju zeszłego roku żaden Polak nie zyskał uznania. Podobno zgłosiliśmy bardzo słabych kandydatów. – Od początku było wiadomo, że zostaną odrzuceni – mówi DGP źródło dyplomatyczne.
Potężnym problemem, jeśli chodzi o unijną dyplomację, jest brak lobbingu. Inne państwa skutecznie naciskają na Brukselę, by ta słała ich ambasadorów w regiony je interesujące. W ten sposób wiele placówek unijnych w Ameryce Południowej jest obsadzonych Hiszpanami i Portugalczykami. W przypadku Polski ten klucz jednak nie działa. – Ewenementem było to, że Jan Tombiński został ambasadorem na Ukrainie – podkreśla nasz rozmówca. Dyplomata reprezentował Wspólnotę w Kijowie w latach 2012–2016. Dzisiaj jest ambasadorem przy Watykanie.
Porażki w obsadzaniu dyplomatycznych kadr UE przypisywano także złym relacjom PiS z Brukselą. – Ale za Platformy nie było lepiej. Bywały sytuacje, że Bruksela chciała wysłać Polaka na placówkę zagraniczną, ale jego nominację z powodów personalnych blokował nasz MSZ – dodaje rozmówca.

I jeszcze pieniądze

Najwięcej urzędników w Komisji Europejskiej mają kraje południa Europy. Jeden z naszych pracowników w KE żartuje, że to włosko-hiszpańska mafia. – Te dwa kraje są najlepiej zorganizowane, mają systemy wsparcia dla własnych kandydatów. Na dodatek mocno lobbują za nimi w Brukseli – mówi mój rozmówca.
Do niedawna Niemcy byli mocno w tyle za Włochami i Hiszpanami. – Ich kandydaci przepadali na egzaminach. Nie radzili sobie na etapie rozmów kwalifikacyjnych – przyznaje Marek Prawda. Dlatego w Niemczech stworzono system szkoleń, które przysposabiają kandydatów do egzaminów. To rozwiązanie okazało się skuteczne, co dziś widać na średnim i wysokim szczeblu unijnych instytucji. Czyli tam, gdzie wciąż brakuje Polaków. – W opinii służb unijnych, o ile mamy jeszcze wyspecjalizowanych kandydatów, to brakuje nam wszechstronnych ekspertów zdolnych szybko zająć jakieś zwalniające się wysokie stanowisko – dodaje szef Przedstawicielstwa KE w Polsce.
Niemcy zwiększyli w ostatnich latach swój stan posiadania, ale nadal na tle innych dużych krajów członkowskich wypadają przeciętnie. Zatrudnionych w KE jest 2,1 tys. Niemców, co stanowi 7 proc. wszystkich urzędników pracujących w tej instytucji. To niewiele, zwłaszcza że mieszkańcy Republiki Federalnej stanowią 16 proc. całej unijnej populacji.
Marek Prawda podkreśla, że w Brukseli zawsze będzie funkcjonował system tzw. krzyżowej wymiany poparć. – Nie będziemy mieć więcej Polaków na wysokich stanowiskach bez skutecznych działań rządu. Liczy się też reputacja kraju, jego aktywność w polityce rozwijania i umacniania integracji europejskiej – tłumaczy. Inny polski urzędnik wysokiego szczebla, który chce zachować anonimowość, dodaje, że aby dorównać Włochom i Hiszpanom, musimy zacząć z nimi grać o wpływy. – Oznacza to lobbing, dobijanie targów. Tak to działa – mówi. Do tego dochodzi trwający spór o praworządność. – Ta sprawa stała się w Brukseli łatwym pretekstem, by Polakom dawać mniej. Inne kraje podnoszą argument, że trzeba wynagradzać tych, którzy budują mosty porozumienia, a nie je wysadzają – mówi.
Prawda dodaje, że do egzaminów EPSO dla kandydatów do pracy w instytucjach unijnych przystępuje mało Polaków. W porównaniu z innymi dużymi krajami członkowskimi przeciętnie wśród kandydatów jest 5 proc. osób z naszego kraju, z Włoch ok. 15 proc. – I niewielu Polaków zdaje egzaminy. Wynika to z niewielkiej wiedzy wśród absolwentów studiów o tej ścieżce kariery, mało jest kursów przygotowujących, a jeśli są, to prywatne i drogie. Perspektywa startowania w konkursie, gdzie jest stu chętnych na jedno miejsce, odstrasza – zaznaczył szef Przedstawicielstwa KE w Polsce. Problemem może być też znajomość języków obcych. By dostać posadę w instytucjach unijnych, trzeba znać z reguły minimum dwa języki, czasami więcej.
Problemy z polskimi kadrami w Brukseli dyrektor KSAP Wojciech Federczyk tłumaczy też różnicami w zarobkach w Europie Środkowej i Zachodniej. Niskie wynagrodzenie w kraju odstrasza osoby zatrudnione w instytucjach unijnych od powrotu. Tymczasem niemieccy urzędnicy wybierają równie chętnie tak Berlin, jak Brukselę. – W ten sposób osoby zatrudnione w instytucjach europejskich mają większe poczucie interesu narodowego i bardziej utożsamiają się z problemami we własnym kraju – mówi Federczyk. Z kolei u nas unijna ścieżka kariery jest całkowicie odseparowana od krajowej. Semeniuk wraca do Polaków zatrudnionych w DG COMP. – To są najczęściej osoby, które od razu po studiach zostały zatrudnione w strukturach unijnych i prawie w ogóle nie miały kontaktu z naszym ministerstwem. Nie czują polskich problemów – podkreśla Piotr Semeniuk. Polscy urzędnicy w Brukseli są bardziej zeuropeizowani niż spolszczeni.
Polonizacja Brukseli to jednak wyzwanie nie na najbliższy rok, lecz lata. Sporo wody musi w Wiśle upłynąć, zanim Polacy przestaną czuć się w instytucjach unijnych jak goście, lecz poczują, że są współdecydentami.