Skorzystanie z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP) oznacza, że podpisem zaufanym zabezpieczone są nie tylko główne podanie, ale też załączniki do niego.
Na platformie ePUAP udostępniane są formularze, które można wysłać do urzędów. Stanowią one odpowiedniki papierowych pism przewodnich i są zabezpieczone podpisem zaufanym. ePUAP umożliwia również dołączanie do tych formularzy załączników. System nie pozwala jednak na ich osobne podpisywanie. Tymczasem niektóre urzędy nie uznają tak przygotowanej korespondencji i wzywają nadawców do uzupełnienia podpisu pod każdym załącznikiem dołączanym do pisma przewodniego.

Procedury powinny być jednolite

Większość organów administracji publicznej otrzymaną elektronicznie korespondencję uznaje za spełniającą wymogi określone w art. 63 par. 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), jeśli została ona wysłana przez ePUAP i opatrzona podpisem zaufanym, niezależnie od tego, czy składa się z samego formularza, czy też również z załączników. Przepis ten stanowi, że podanie wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone albo podpisem zaufanym, albo kwalifikowanym podpisem elektronicznym (komercyjnym), albo – od 4 marca 2019 r. – podpisem osobistym (będzie możliwy do złożenia dzięki e-dowodom).
Jednak niektóre urzędy twierdzą, że każdy załącznik przesyłany za pośrednictwem ePUAP, w tym podanie przybierające formę załącznika do formularza, należy podpisać oddzielnie. W ich ocenie użycie podpisu zaufanego obejmuje bowiem tylko wiadomość zamieszczoną w formularzu udostępnionym na platformie, a nie załączniki.
Takie przypadki występują choćby w Urzędzie Ochrony Danych Osobowych (UODO). W trybie art. 64 par. 2 k.p.a., a więc pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, osobę korzystającą z ePUAP wzywa się do uzupełnienia podpisu pod każdym załącznikiem dołączanym do pisma przewodniego. – Wynika to z ostrożności procesowej oraz braku jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, jak również interpretacji informacji generowanej w systemie elektronicznego zarządzania dokumentacją w odniesieniu do obowiązujących przepisów k.p.a. – tłumaczy Adam Sanocki, p.o. rzecznik prasowy UODO. – Generowany komunikat świadczy o podpisaniu wyłącznie dokumentu stanowiącego pismo przewodnie. Nie odnosi się on natomiast do pozostałych dokumentów stanowiących załączniki do pisma przewodniego, a zatem może być interpretowany jako równoznaczny z niepodpisaniem załącznika – dodaje. Jednocześnie Adam Sanocki podkreśla, że każda sprawa jest analizowana indywidualnie pod kątem spełnienia wymogów formalnych.
Nie ma znaczenia, czy podpisano wszystkie dokumenty wspólnie, czy każdy z osobna. Samo przesłanie podania przez platformę ePUAP powinno być wystarczające

prof. Dariusz Szostek

partner w kancelarii prawnej Szostek Bar i Partnerzy

Tymczasem rozbieżności w podejściu do podpisu zaufanego prowadzą do różnicowania sytuacji podmiotów załatwiających sprawy administracyjne. W zależności od tego, z jakim urzędem przyjdzie im się komunikować, spotkają się z innymi wymaganiami, mimo że procedury w tym zakresie powinny być jednolite. Po drugie podpis zaufany, który zastąpił podpis potwierdzany profilem zaufanym ePUAP i jest określony w art. 3 pkt 14a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.), stanowi ważny element publicznego systemu identyfikacji elektronicznej. Prawidłowa interpretacja jego działania ma więc istotne znaczenie dla rozwoju e-administracji. Podpis ten jest bowiem bezpłatną alternatywą dla komercyjnych kwalifikowanych e-podpisów i służy do kontaktów online z urzędami.

Informatycy na straży przepisów

Ministerstwo Cyfryzacji, które nadzoruje funkcjonowanie publicznego systemu identyfikacji elektronicznej, proszone o ocenę przywołanych rozbieżności wyjaśnia, że nieprawidłowa jest praktyka tych urzędów, które twierdzą, że korzystając z podpisu zaufanego na ePUAP, należy oddzielnie podpisywać elektronicznie załączniki (patrz: stanowisko).
Zdaniem prof. Dariusza Szostka, partnera w Kancelarii Prawnej Szostek Bar i Partnerzy, opisywana sytuacja jest przykładem zasadniczych zmian zachodzących w obrocie prawnym. – Nie mamy tu do czynienia z problemem prawnym, bo przepisy jasno określają, w jaki sposób powinno być podpisane podanie wnoszone drogą elektroniczną. To jest sprawa dla biegłych, którzy ocenią, czy podpis zaufany rzeczywiście zabezpiecza całą przesyłkę – łącznie z załącznikami, co z kolei pozwoli rozstrzygnąć, które urzędy mają rację – wyjaśnia prof. Szostek. W ocenie naszego rozmówcy przy budowaniu i funkcjonowaniu e-administracji niezbędna jest współpraca prawników z informatykami. A jest to zjawisko, które wcześniej w większym wymiarze nie występowało. – W przypadku, gdy prawo implementuje się do rozwiązań technicznych, informatycy są potrzebni do tego, by zweryfikować, czy określony przepis został właściwie wdrożony. Dopiero dysponując taką informacją, prawnik czy też urzędnik może ocenić, czy spełnione zostały przesłanki formalne określone w regulacjach ustawowych – uważa prof. Szostek. Dodaje, że optymalnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie domniemania prawnego, iż w przypadku przesłania dokumentu za pośrednictwem ePUAP jest on uznawany za złożony zgodnie z wymogami prawnymi. – Niestety, w Polsce formalizm prawny jest ważniejszy niż zdrowy rozsądek. To, czy podpisano wszystkie dokumenty wspólnie czy każdy z osobna, nie ma znaczenia. Samo przesłanie przez platformę powinno być wystarczające – podsumowuje prof. Szostek. ©℗
Stanowisko Ministerstwa Cyfryzacji z 28 grudnia 2018 r.
Niezależnie od tego czy korespondencja została podpisana podpisem zaufanym czy kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpis elektroniczny obejmuje jej całość, w tym załączniki. Zastosowano tu rozwiązanie polegające na tym, że podpisane dane to nie tylko treść korespondencji, ale też wskazanie tzw. skrótu załącznika (załączników) co jednoznacznie i bez wątpliwości odnosi się wyłącznie do określonej treści załącznika i nawet jej najmniejsza zmiana spowoduje, że podpis obejmujący także ten załącznik nie będzie się już pozytywnie weryfikował. Oznacza to także, że tylko pismo wraz załącznikami pozwoli na zweryfikowanie podpisu do określonego załącznika.
ePUAP nie oferuje opcji odrębnego podpisywania załączników dołączonych do pisma tworzonego za pomocą formularza na ePUAP, bez względu na rodzaj używanego podpisu (czy to podpis zaufany czy kwalifikowany podpis elektroniczny). Nie wyklucza to jednak możliwości dołączenia do takiego pisma załącznika wcześniej opatrzonego podpisem (może to być kwalifikowany podpis elektroniczny albo inny podpis). W takim przypadku nowy podpis obejmie pismo, wraz z już podpisanymi załącznikami.
Podstawa prawna:
Art. 3 pkt 14a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.), art. 63 par. 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).