W ubiegłym tygodniu ukazała się kolejna wersja projektu ustawy o pracowniczych planach kapitałowych. W tym kształcie została przyjęta przez Radę Ministrów i przekazana do Sejmu (obecnie oczekuje na pierwsze czytanie). Jak się okazuje, pojawiły się w niej ważne zmiany dotyczące wzajemnej relacji PPK i pracowniczych programów emerytalnych (regulowanych ustawą z 20 kwietnia 2004 r., t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1449 ze zm.).
Po pierwsze, zmiany dotyczą możliwości zwolnienia od PPK dla firm prowadzących PPE. Kwestia ta wraz z rządową propozycją przeszła już niemałą ewolucję. Początkowo, wedle zapowiedzi Mateusza Morawieckiego (ówcześnie ministra rozwoju), od PPK bez dodatkowych warunków zwalniać miało każde PPE. Przed publikacją projektu były sygnały, że znajdzie się w nim wymóg odprowadzania składki na poziomie co najmniej 3,5 proc. pensji uczestnika przez minimum sześć miesięcy przed wejściem w życie ustawy o PPK. Ostatecznie warunek wysokości składki pojawił się w pierwszej oficjalnej wersji projektu (z lutego 2018 r.), ale bez terminu sześciomiesięcznego. W kolejnej wersji, z maja br., znalazł się zaś rygorystyczny wymóg, zgodnie z którym od PPK miałoby uwalniać tylko takie PPE, do którego przystąpiło co najmniej 50 proc. zatrudnionych. W ostatniej wersji to obostrzenie zostało jednak złagodzone – obecnie jest to 25 proc. zatrudnionych. W zamian zaś pojawiło się inne utrudnienie – PPE musi istnieć już w dniu wejścia ustawy w życie, co planowane jest na 1 stycznia 2019 r., a nie, jak poprzednio proponowano, na chwilę objęcia danego podmiotu systemem PPK (najwcześniejsza data to 1 lipca 2019 r.). O konsekwencjach wynikających z tego stanu rzeczy pisze w swojej opinii Adrian Prusik z kancelarii Wojewódka i Wspólnicy.
Po drugie, tym, którym nie uda się skorzystać ze zwolnienia, projekt daje możliwość niefinansowania składek na PPK, jeśli dany podmiot założy PPE po wejściu w życie ustawy o PPK (co w tym przypadku istotne – do nowego systemu i tak będzie musiał przystąpić). Okazuje się jednak, że również ta regulacja będzie sprawiać problemy, o czym pisze Magdalena Zwolińska z kancelarii NGL Wiater.
PPK jako produkt bez wizji. Z III filara mogą odpłynąć miliardy złotych
Do projektu ustawy o PPK na ostatniej prostej wprowadzono zmiany przyspieszające zamknięcie „okienka” dla pracodawców na skorzystanie z alternatywy dla PPK w postaci utworzenia pracowniczego programu emerytalnego. W efekcie w 2019 r. można spodziewać się likwidacji sporej części funkcjonujących programów emerytalnych, dokonywania zwrotu środków oraz spadku wartości oszczędności zgromadzonych w całym III filarze na skalę niespotykaną od 2004 r. Zyskać może jedynie Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, który ściągnie 30 proc. sumy wpłaconych składek podstawowych podlegających zwrotowi, oraz fiskus ściągający daninę z podatku od zysków kapitałowych. Wydaje się, że nie o takie działania powinno chodzić.
Jeżeli PPK i „Program Budowy Kapitału” miały mieć charakter systemowych zmian, to projekt ustawy o PPK wydaje się pomysłem na stworzenie produktu bez wizji tego systemu, by nie rzec: wbrew celom stawianym przed systemem III filara emerytalnego. Ich skutkiem może być zamrożenie rozwoju rynku oszczędności emerytalnych na najbliższy rok, a także zmniejszenie wartości oszczędności emerytalnych już zgromadzonych w III filarze. Dla niektórych pracodawców, już prowadzących PPE, zmiana na ostatniej prostej może okazać się pułapką. Trudno szukać w tym logiki czy sposobu na budowę zaufania do wprowadzanych rozwiązań.
W kontrze
W projekcie, który ujrzał światło dzienne 5 września, najważniejszą zmianę, w porównaniu do wersji lipcowej, znaleźć można w art. 133 ust. 1. Zgodnie z jego treścią z obowiązku stosowania ustawy o PPK będą zwolnieni pracodawcy, którzy w dniu jej wejścia w życie (tj. 1 stycznia 2019 r.) będą prowadzić PPE oraz naliczać i odprowadzać składki podstawowe w wysokości co najmniej 3,5 proc. wynagrodzenia, pod warunkiem, że do takiego programu przystąpi co najmniej 25 proc. osób zatrudnionych (co w nomenklaturze projektowanej ustawy oznacza nie tylko pracowników, ale także osoby na zatrudnieniu cywilnoprawnym).
Nowością tego przepisu (poza zmianą jego umiejscowienia w ustawie) jest dodanie sformułowania „w dniu wejścia w życie ustawy”. Jeszcze w lipcu tego roku ówczesny projekt przewidywał, że utworzenie PPE będzie alternatywą dla PPK do momentu objęcia danego podmiotu obowiązkami wynikającymi z ustawy o PPK. Regulacje te będą bowiem wprowadzane stopniowo, począwszy od największych podmiotów – zatrudniających co najmniej 250 osób, wchodzących pod reżim PPK od 1 lipca 2019 r., po przedsiębiorców zatrudniających poniżej 20 osób i sektor finansów publicznych, zobowiązanych stosować regulacje od 1 stycznia 2021 r.
W praktyce dla największych podmiotów oznacza to zmniejszenie „okienka” na wprowadzenie PPE o pół roku i osadzenie momentu końca dużej części dotychczasowego III filara emerytalnego na 1 stycznia 2019 r. Mając na względzie procedurę tworzenia PPE i wymóg zarejestrowania ich w Komisji Nadzoru Finansowego, oznacza to, że taka alternatywa dla pracodawców, którzy czekali na ostateczną wersję projektu, zamyka się już teraz. W gorszej sytuacji będą jedynie ci, którzy już mają zarejestrowane programy o parametrach niespełniających wymogu 3,5 proc. składki lub przewidujące dojście do tego progu później niż 1 stycznia 2019 r. Dla nich proponowane zmiany mogą stać się pułapką.
Nie tędy droga
Trudno zrozumieć logikę takiego postępowania, ponieważ nie wynika ona z potrzeby budowy silnego rynku kapitałowego, którego filarem będzie powszechny i prywatny element systemu emerytalnego. Niezrozumienie budzi w ogóle, dlaczego ustawa o PPK ma zmierzać do zlikwidowania lub zatrzymania rozwoju istniejących już innych instytucji III filara emerytalnego – w tym wypadku PPE, które realizuje tożsame cele stawiane przed PPK (czego najlepszym przykładem jest wyraźne podobieństwo obydwu regulacji).
Widzenie w PPE wroga PPK to patrzenie przez pryzmat produktu, a nie systemu, któremu ów produkt powinien służyć. Sytuację można porównać do wprowadzenia programu upowszechnienia czytelnictwa przez promowanie jednego gatunku literackiego i zniechęcanie do sięgania po inne. Owszem, zapewne część czytelników chwyciłaby za promowane powieści kryminalne, jest jednak mała szansa, by zamiłowanie do kryminałów wykształcić u większości z nas. Szansa na rozwój czytelnictwa będzie zdecydowanie większa dopiero wtedy, gdy zapewnimy dostęp do różnorodnej literatury.
Podobnie rzecz się ma z relacją PPE i PPK. Jeżeli celem jest budowanie silnego rynku kapitałowego i systemu wyrabiającego nawyk budowania oszczędności u Polaków, to cele te realizuje zarówno PPE, jak i PPK. O tym, że PPE jest wartościowe, można się przekonać, pytając o zdanie pracowników firm, które wiele lat temu zaoferowały im programy na maksymalnych stawkach (7 proc.). Nie przeczy temu fakt, że oba te produkty różnią się od siebie i są inaczej postrzegane tak przez pracodawców, jak i pracowników. Paradoksalnie z perspektywy zatrudnionych korzystniejsze są właśnie PPE. Ustawa o PPE nie wymaga bowiem obowiązkowej partycypacji uczestników w budowaniu ich prywatnych oszczędności na przyszłość. W PPE całość obowiązkowej składki podstawowej opłaca bowiem pracodawca, pracownik zaś ma swobodę w deklarowaniu składki dodatkowej. Dla wielu pracodawców próg 3,5 proc. to być może zbyt dużo, by zdecydować się na utworzenie PPE. Ale jest wiele podmiotów, które mogą się zdecydować na ten krok z różnych powodów: ponieważ PPE funkcjonuje już w innych spółkach tej samej grupy kapitałowej, regulacja prawna wydaje się bardziej przejrzysta, a same PPE są już znanym rynkiem funkcjonującym od ponad 20 lat. Wreszcie będzie też grupa pracodawców, która w produktach emerytalnych zaczyna dostrzegać atrakcyjny składnik wynagrodzenia, a do PPE skłonić może ich możliwość finansowania programu bez koniecznego udziału pracowników. Jeżeli takie intencje przyświecają pracodawcom, to dlaczego nie dać im możliwości zaoferowania pracownikom produktu emerytalnego na korzystniejszych dla nich warunkach?
Szkodliwa walka
Nie można wreszcie zapominać o grupie pracodawców i pracowników, którzy w PPK nie widzą nic innego jak „OFE-bis”. Jakkolwiek błędne jest to porównanie, świadczy ono o braku zaufania do działań państwa wokół środków gromadzonych w kapitałowej części systemu emerytalnego. Trudno uznać, że pozbawianie pracodawców i pracowników alternatywy w postaci PPE, które jest dobrowolne i takich porównań nie rodzi, będzie odebrane inaczej, niż tylko jako pogłębienie takich obaw.
Zmiana, którą w ostatniej chwili wprowadzono do art. 133 projektu ustawy, w praktyce będzie niosła istotne skutki z perspektywy całego systemu III filara. Pierwszą konsekwencją będzie zatrzymanie wzrostu liczby programów, w których pracownicy mogą gromadzić oszczędności na przyszłość. A począwszy od 2017 r. do dzisiaj zarejestrowanych zostało blisko 150 nowych programów, co jest rekordowym tempem. Mając na uwadze, że pierwsze PPK powstaną i zaczną być finansowane dopiero w z początkiem III kwartału 2019 r., oznacza to faktycznie zamrożenie całego rynku emerytalnego na rok.
Efektem zmian będzie też prawdopodobna likwidacja programów emerytalnych, które na chwilę obecną nie spełniają wymogu wysokości składki (3,5 proc.) lub posiadają składkę określoną w inny sposób (kwotowo bądź procentowo z maksymalnym limitem kwotowym). Raport KNF o rynku PPE za 2017 r. wskazuje, że może to dotyczyć nawet do 500 funkcjonujących programów. Na koniec 2017 r. aż 396 funkcjonujących programów było bowiem zarejestrowanych na warunkach z kwotowo określoną składką podstawową lub składką poniżej 3 proc., a 108 programów miało składkę w przedziale 3–3,99 proc. Okienko do przerejestrowania funkcjonujących programów na poziom wymaganej wysokości (3,5 proc. składki podstawowej) także dla tych podmiotów zamyka się 1 stycznia 2019 r. Ze względu na konieczność zarejestrowania zmian w postępowaniu przed KNF, która już teraz musi mierzyć się z dużą ilością zalegających wniosków, jest w zasadzie niemożliwe. Konsekwencją będzie zatem likwidacja takich programów.
WAŻNE Stawianie PPK w opozycji do PPE to promowanie produktu, a nie systemu, któremu ów produkt powinien służyć.
Mając na uwadze, że jednostronne wypowiedzenie umowy zakładowej w PPE to proces zajmujący minimum 15 miesięcy (art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o PPE), dla części największych pracodawców wprowadzone w ostatniej chwili zmiany okazują się pułapką. Nie sposób tego nazwać inaczej, ponieważ projekt nie daje im czasu na przerejestrowanie zmian w funkcjonujących programach, a długotrwała procedura likwidacji PPE (przy braku woli współpracy ze strony reprezentacji pracowników) skutkuje tym, że w drugiej połowie 2019 r. (przynajmniej przez pewien czas) przedsiębiorcy ci będą musieli zarządzać – a być może i finansować – zarówno PPE, jak i PPK swoich pracowników.
Wreszcie, skutkiem zmian będzie stopniowe zmniejszenie wartości oszczędności, które już teraz są zgromadzone w PPE. Projekt ustawy o PPK czyni bowiem z pracowniczych planów kapitałowych praktycznie zamknięte naczynie, do którego transfer środków z PPE jest możliwy w ograniczonych sytuacjach (w zasadzie wyłącznie w razie śmierci uczestnika PPE). Zresztą taka sytuacja i tak nie mogłaby mieć miejsca w 2019 r. – system PPK będzie dopiero tworzony. Likwidacja sporej części programów, które nie spełniają teraz wymogów zwolnienia z PPK, jaka czeka nas w następnym roku, oznacza, że w zdecydowanej większości środki z nich pochodzące zostaną wyjęte z systemu III filara emerytalnego przez masowe dokonywanie zwrotów. Trudno wyliczyć, jakich kwot może dotyczyć taka sytuacja, ale ostrożnie można szacować, że zwroty z PPE mogą objąć nawet 1/3 z blisko 13 mld zł. Będzie to zapewne największe tąpnięcie wartości aktywów zgromadzonych w III filarze, jakie miało miejsce od 2004 r. Jedynym zyskującym w takiej sytuacji będzie Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, który otrzyma 30 proc. sumy wpłaconych składek podstawowych oraz fiskus ściągający należności z podatku od zysków kapitałowych.
Nierówne traktowanie zakładających PPE przed i po wejściu w życie ustawy
Zgodnie z art. 13 ust. 2 projektu ustawy o pracowniczych planach kapitałowych podmiot zatrudniający, który zawarł umowę o zarządzanie PPK oraz umowy o prowadzenie PPK, a następnie utworzył PPE i odprowadza składki podstawowe do PPE w wysokości co najmniej 3,5 proc. wynagrodzenia, może w porozumieniu z działającą u niego zakładową organizacją związkową nie finansować wpłat podstawowych i wpłat dodatkowych do PPK za osoby zatrudnione, które przystąpiły do PPE – począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym PPE został zarejestrowany.
intencje i warunki
Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że to szczególne rozwiązanie jest przewidziane dla podmiotów, które po wejściu w życie ustawy będą już prowadziły PPK i dopiero następnie utworzą PPE. Zdaniem projektodawców rozwiązanie takie ma zapobiegać sytuacjom, w którym ewentualne wejście w życie obowiązków wynikających z projektowanej ustawy pozbawiłoby dany podmiot zatrudniający możliwości prowadzenia PPE. W uzasadnieniu do projektu wskazano, że intencją projektodawców nie jest bynajmniej wprowadzenie uprzywilejowania jednej z wyżej wymienionych form gromadzenia oszczędności pracowniczych kosztem drugiej. PPK i PPE mają się wzajemnie uzupełniać, a nie wykluczać. Głównym celem projektowanych rozwiązań w zakresie PPK jest – jak mówi uzasadnienie – wprowadzenie systemu, który upowszechni się wśród pracodawców i obejmie jak najwięcej zatrudnionych.
W praktyce oznacza to, że pracodawca, który założył i prowadzi PPK, może też podjąć decyzję o utworzeniu PPE i wówczas nie musi odprowadzać składek do tego pierwszego za te osoby zatrudnione, które przystąpiły do PPE. Oczywiście będzie to możliwe po spełnieniu wskazanych w projektowanej ustawie warunków. Po pierwsze składka na PPE musi wynosić co najmniej 3,5 proc. wynagrodzenia uczestnika. I po drugie zgodę na takie rozwiązanie (przystąpienie do PPE w zastępstwie PPK) muszą wyrazić związki zawodowe.
O ile pierwszy z tych warunków nie budzi żadnych wątpliwości, to drugi – zgoda związków zawodowych – jest problematyczny. W tym zakresie pojawia się bowiem pytanie, co z podmiotami zatrudniającymi, u których nie działają związki zawodowe? Czy nie mogą one skorzystać z omawianego rozwiązania? Czy w wyniku przeoczenia projektodawca zapomniał uwzględnić takie „nieuzwiązkowione” podmioty w omawianym rozwiązaniu?
Analiza uzasadnienia projektu i celu, jakiemu ma służyć art. 13 ust. 2 projektowanej ustawy, wskazują raczej na przeoczenie. Celem wprowadzenia tego rozwiązania jest przecież – jak wynika z przywołanego wcześniej uzasadnienia – zapobieganie sytuacjom, w których wejście w życie obowiązków wynikających z projektu ustawy pozbawiłoby dany podmiot zatrudniający możliwości prowadzenia PPE. Nie widzę zatem powodu, dla którego możliwości założenia pracowniczego programu emerytalnego mieliby być pozbawieni pracodawcy, u których nie działają związki zawodowe i przez to nie mogą spełnić warunku „porozumienia się ze związkami zawodowymi”. Tym bardziej że w sytuacji w pewnym sensie analogicznej, tj. przy wyborze instytucji finansowej, z którą ma zostać zawarta umowa o zarządzanie PPK, projektodawca wprowadza dwa alternatywne rozwiązania. I tak, zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 projektu ustawy wyboru instytucji finansowej, która będzie zarządzać PPK, dokonuje się w porozumieniu z organizacją związkową, a jeśli w podmiocie zatrudniającym nie działa taka organizacja – w porozumieniu z reprezentacją osób zatrudnionych wyłonioną w trybie przyjętym w danym podmiocie zatrudniającym. Z niezrozumiałych względów takiego rozwiązania (tj. porozumienia się z inną niż związki zawodowe reprezentacją pracowników) brakuje w przypadku zawieszenia finansowania składek PPK w związku z utworzeniem PPE.
zróżnicowanie sytuacji
Omawiana powyżej sytuacja nie jest jedynym problemem interpretacyjnym jakiego dostarcza art. 13 ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 133 projektu przepisy ustawy nie będą mieć zastosowania do podmiotu zatrudniającego, który w dniu jej wejścia w życie (planowane na 1 stycznia 2019 r.) prowadzi PPE oraz nalicza i odprowadza do niego składki podstawowe w wysokości co najmniej 3,5 proc., o ile do programu tego przystąpiło co najmniej 25 proc. osób zatrudnionych. Istotną kwestią jest tutaj to, co mogą zrobić pracodawcy, którzy założyli PPE przed dniem wejścia ustawy w życie i odprowadzają składkę w wymaganej wysokości (minimum 3,5 proc.), ale do programu przystąpiło mniej niż 25 proc. osób zatrudnionych. Taki pracodawca nie spełnia wymogów pozwalających na nietworzenie PPK, a zatem po wejściu projektowanej ustawy w życie będzie musiał go założyć. W konsekwencji oznacza to, że będzie równolegle prowadził dwa programy – PPK i PPE. Co więcej, nie będzie mógł skorzystać z przewidzianej w ustawie możliwości niefinansowania składek na PPK od tych osób, które przystąpiły do PPE, ponieważ w art. 13 ust. 2 projektu jest mowa wprost, że dotyczy on tylko tych podmiotów, które założyły PPE następczo – czyli po wejściu w życie ustawy o PPK.
Takie rozwiązanie nie wydaje się uzasadnione. W praktyce bowiem okaże się, że pracodawca, który założył PPE przed wejściem ustawy w życie, ale nie osiągnął progu 25 proc. uczestników, za tych pracowników, którzy do PPE przystąpili, będzie musiał odprowadzać składki zarówno do PPE, jak i do PPK. W przeciwieństwie do niego pracodawca, który założy PPE już po wejściu w życie ustawy o PPK, zgodnie z art. 13 ust. 2 będzie miał możliwość niefinansowania składek do PPK od tych osób zatrudnionych, które przystąpiły do PPE, i to nawet wtedy, gdy nie osiągnął progu 25 proc. uczestników PPE.
Wskazane powyżej konsekwencje postanowień projektowanej ustawy o PPK nie wydają się być zgodne z celem ustawy wskazanym w jej uzasadnieniu, a zwłaszcza jeśli chodzi o wzajemne relacje, jakie będą zachodzić pomiędzy PPK i PPE. Jeśli ustawa ma na celu, jak wskazano powyżej, przede wszystkim zapobieganie sytuacjom, w których ewentualne wejście w życie obowiązków z niej wynikających pozbawiłoby dany podmiot zatrudniający możliwości prowadzenia PPE oraz jeśli intencją projektodawców nie jest wprowadzenie uprzywilejowania jednej z form gromadzenia oszczędności pracowniczych kosztem drugiej, to projekt powinien ulec poważnym zmianom, bo w obecnym kształcie w niektórych sytuacjach może powodować odmienne skutki.