Czerwińska: 2,4 mld zł na podwyżki dla budżetówki [WYWIAD]

Jaka jest przestrzeń do zwiększenia wydatków w przyszłym roku?

Założenia w stosunku do aktualizacji programu konwergencji z kwietnia tego roku nie zmieniły się. To znaczy, że dla instytucji rządowych i samorządowych limit wydatków wynosi ok. 845 mld zł. To wynika z reguły wydatkowej i dotyczy całego sektora finansów publicznych, a nie tylko budżetu państwa. Jeśli patrzymy na stronę dochodową samego budżetu państwa, to założyliśmy wzrost we wpływach z podatków o ok. 5 proc. Dlatego pola do zwiększenia przestrzeni wydatkowej, którą już obliczyliśmy, nie widzę.

W tym roku limit deficytu to 41,5 mld zł, jaki będzie w przyszłym roku?

O ostatecznym kształcie bud żetu postanowi Rada Ministrów, to nie jest moja jednoosobowa decyzja. Jeśli chodzi o pożądany kierunek, to powinna to być konsolidacja fiskalna. Naszym ambitnym założeniem jest, aby deficyt nie przekraczał tego z roku ubiegłego. To jest cel ambitny, ale do osiągnięcia, nawet biorąc pod uwagę perspektywę roku wyborczego.

Mówimy o ograniczaniu deficytu jako limitu zapisanego w ustawie czy zmniejszaniu go realnie, czyli biorąc pod uwagę jego rzeczywiste wykonanie na koniec roku? W 2017 r. zapisany w ustawie deficyt wynosił ponad 59 mld zł, a ostatecznie był o niemal połowę niższy.

Praktyka ostatnich lat pokazuje, że konsolidacja następuje na poziomie wykonania. Tak właśnie było w roku ubiegłym i to widzę również w roku bieżącym. Z comiesięcznych wyników wykonania budżetu wynika, że w tym roku nastąpi ograniczenie deficytu budżetowego. Trzeba zrozumieć, że ustawa określa parametry maksymalne lub minimalne. Pierwsze to wydatki i z reguły ok. 10 mld zł z nich jest niewykonane; rekordowo było to aż 13 mld zł. To jest naturalny proces i będziemy mieli z nim do czynienia także w tym roku. Należy wykorzystać możliwości konsolidacji fiskalnej zarówno na etapie planowania, jak i wykonania budżetu.

Jakiego wzrostu wydatków oczekiwali dysponenci budżetowi? Reguła wydatkowa wytrzymała napór?

Reguła wydatkowa ma merytorycznie głębokie uzasadnienie, gdyż zabezpiecza w dłuższym okresie ryzyko przekroczenia deficytu sektora 3 proc. PKB. Działa jak pewien bufor antycykliczny, tzn. ogranicza tempo wzrostu wydatków w czasie dobrej koniunktury. Projekt ustawy budżetowej na 2019 r. będzie utrzymany w ryzach reguły wydatkowej. Aczkolwiek nie ukrywam, że generalna presja na wzrost wydatków jest istotna. Dynamika kalendarza wyborczego rządzi się swoimi prawami. Do tego dochodzi szereg nowych projektów, które będą generowały wydatki, jak np. wyprawka dla uczniów. To wymaga zabezpieczenia środków budżetowych także na przyszły rok.

Rząd tym i wieloma innymi inicjatywami usztywnia coraz bardziej stronę wydatkową budżetu.

Co nie zmienia faktu, że zmieścimy się w limicie określonym przez regułę wydatkową. Wymaga to racjonalizacji wydatków i też pewnych kompromisów. Bez wątpienia nie zrezygnujemy z wydatków inwestycyjnych czy też priorytetów rządu poprawiających zabezpieczenie społeczne. Zakładamy w przyszłym roku wzrost nakładów na naukę w związku z nową ustawą o ponad 700 mln zł, wzrost wynagrodzeń nauczycieli o 5 proc., czyli ok. 1,8 mld zł, wyprawka szkolna to ok. 1,4 mld zł. Weryfikacja progów pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych oraz tzw. mały ZUS to kolejny miliard. Do tego dochodzi jeszcze kwestia świadczenia dla matek z czwórką dzieci.

Czyli budżet staje się jeszcze sztywniejszy. Może warto coś zmienić, bo gdy przyjdzie gorszy gospodarczo okres, to okaże się, że jedyne miejsce do cięcia wydatków to inwestycje.

Zgadzam się, że nowe zobowiązania usztywniają budżet. Jeśli przygotowując nowy projekt ustawy, wpisujemy w nim kwoty, jakie będą wydatkowane w każdym kolejnym roku, to nie tyle zabezpiecza środki przeznaczone na ten cel, co wręcz przy zmienności koniunktury gospodarczej powoduje, że nie możemy na nią elastycznie reagować. Nie jest to dobre rozwiązanie, jeśli chodzi o zarządzanie finansami państwa. Obserwuję taką tendencję usztywniania wydatków, np. wpisując w rozwiązania ustawowe kwoty wydatków w treści normatywnej, w moim przekonaniu niepotrzebnie. Temu służy ocena skutków regulacji, a nie projekt.

Punktem wyjścia do opracowania budżetu na przyszły rok jest to, co wydarzy się w tym roku. Co takiego stało się w lipcu, że mamy w jednym tylko miesiącu co najmniej 10 mld zł deficytu?

Wspominałam już jakiś czas temu, że w okolicy połowy roku pojawi się deficyt, więc to nie powinno być zaskoczeniem. Warto zwrócić uwagę na dynamikę wydatków inwestycyjnych, gdyż one przyspieszają i to miało duży wpływ na wynik po lipcu. Oczywiście ten deficyt teraz będzie niewielki, ale z czasem będzie się pogłębiał. Może być tak, że w sierpniu znów zobaczymy jakąś niewielką nadwyżkę, ale podkreślam, że jesteśmy już w tej fazie realizacji budżetu, w której wydatki przyspieszają.

To jakim deficytem zakończymy cały ten rok?

Jeżeli chodzi o stronę dochodową, to w VAT wykonanie będzie na poziomie zapisanym w ustawie, czyli 166 mld zł; być może będzie to wynik nieco lepszy. W kwestii całej puli dochodów podatkowych zakładam, że wpływy będą o ponad 10 mld zł wyższe, niż założyliśmy. Te przewidywania opieramy na podstawie pierwszego półrocza. Być może druga część roku pozwoli nam osiągnąć lepszy wynik, ale dzisiaj nie można tego przesądzać. Druga strona medalu to wydatki. One się często opóźniają lub są po prostu niewykonywane. Nie liczyłabym, że w tym roku pokażemy deficyt tak niski wobec planu, jak to miało miejsce w 2017 r. Wówczas założyliśmy w ustawie 59,3 mld zł, a rok zamknęliśmy na poziomie 25,3 mld zł.

Czy w przyszłorocznym budżecie znajdą się jakieś nowe i kosztowne wydatki socjalne, jak dodatki dla emerytów czy zmiany w programie 500+, które zwiększałyby świadczenie lub rozszerzały liczbę osób do niego uprawnionych?

Nie śledzę spekulacji medialnych np. związanych z zastąpieniem programu 500+ nowym świadczeniem 1000+. Zresztą zostały one już zdementowane.

Jak mawiał rosyjski polityk Aleksander Gorczakow „nie wierzę w informacje niezdementowane”.

Nie przewidujemy podwyższenia świadczenia wychowawczego, taki ruch to jest wydatek rzędu ponad 40 mld zł rocznie. Dla osoby, która ma choćby minimalne pojęcie o budżecie państwa, to się nie mieści w głowie. Z dużych i nowych pozycji wydatkowych w przyszłym roku mamy wyprawkę szkolną czy emerytury dla matek z co najmniej czwórką dzieci. Ponadto musimy się stosować do wskaźników wydatków na obronność czy służbę zdrowia w relacji do PKB. Pojawiają się też istotne postulaty w zakresie podwyżek w sferze budżetowej, podnoszone przez związki zawodowe.

Czy te postulaty będą uwzględnione, czy płace w budżetówce pozostaną zamrożone?

Tutaj mamy dwie kwestie i pewne nieporozumienie w przestrzeni publicznej. Wskaźnik wynagrodzeń w państwowej sferze bud żetowej nie zmienia się, ale on dotyczy bezpośrednio kwoty bazowej. Nie można jednak mówić o zamrożeniu – to pewne nadużycie. Zwiększamy bowiem środki na wynagrodzenia o 2,3 proc., czyli o prognozowaną w 2019 r. inflację. W 2011 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w korpusie służby cywilnej wynosiło ok. 4,6 tys. zł brutto, a w 2016 r. – 5,3 tys. zł, tj. wzrost ponad 13 proc. Widzimy więc wyraźnie, że wzrastało na przestrzeni lat pomimo tzw. zamrożenia kwoty bazowej. Ponadto wynagrodzenia w całej państwowej sferze budżetowej w latach 2016–17 rosły znacząco szybciej (o 1,5 pkt proc.) niż w gospodarce narodowej.

Ile nominalnie będzie wynosił w takim razie fundusz wynagrodzeń dla budżetówki na przyszły rok?

Wzrost o 2,3 proc. daje około 2,4 mld zł łącznie na podwyżki. Jednak warto pamiętać, że są grupy zawodowe, których wynagrodzenia wynikają z odrębnych ustaw albo zobowiązań, jak np. nauczyciele czy prokuratorzy.

Na jakich prognozach makroekonomicznych oparty zostanie przyszłoroczny budżet? Czy wzrost PKB o 3,8 proc. jest wciąż zakładany?

Przygotowując scenariusze makroekonomiczne, staramy się zarządzać ryzykiem i stosować scenariusz konserwatywny. Widać to po tym roku, kiedy też założyliśmy wzrost PKB o 3,8 proc., dzisiaj zaś wiele ośrodków analitycznych i Komisja Europejska szacują go na znacznie wyższym poziomie. Zresztą też odczyty GUS wskazują, że wzrost PKB w pierwszych kwartałach tego roku wyniósł ponad 5 proc. Na przyszły rok nasz wariant wzrostu również będzie konserwatywny. Koniunktura jest obecnie szczytowa, ale według nas wszystko wskazuje, że z tego szczytu schodzimy. Taki rozwój wypadków przewidywany jest również przez analityków. W dalszej perspektywie musimy liczyć się z takimi zagrożeniami jak np. wojny celne, wahania kursowe, wzrost stóp procentowych. Trzeba brać pod uwagę ryzyka zewnętrzne. Dlatego w tym roku 3,8 proc. wzrostu z pewnością zostanie przekroczone, ale nie sądzę, żebyśmy zobaczyli go na 5-proc. poziomie. 3,8 proc. na przyszły rok jest naszym zdaniem ostrożnym założeniem.

Deklaruje pani konsolidację fiskalną. To wynika w dużej mierze ze zobowiązań unijnych. Znacznie ważniejsza miara deficytu – niż budżetowy, czyli dotyczący całego sektora finansów, obniżył się wprawdzie, ale wciąż jest wysoki i za ubiegły rok wyniósł 1,7 proc. PKB. Czego spodziewać się w tym roku i kolejnych latach?

Zakładam w tym roku wynik na poziomie roku 2017 r. Zwracam tylko uwagę, że w październiku Eurostat dokona aktualizacji jesiennej deficytu za ubiegły rok i mam nadzieję, że po uwzględnieniu rozliczenia pewnych wydatków okaże się on niższy niż 1,7 proc.

Co z deficytem strukturalnym, czyli po wyeliminowaniu wpływu cyklu koniunkturalnego i zdarzeń jednorazowych? Mamy go ograniczać o 0,5 pkt proc. rocznie, a z prognoz MF i KE wynika, że to się nie uda. Czy w takim razie znajdziemy się w nowej unijnej procedurze nadmiernego odchylenia jak Rumunia i Węgry?

Przygotowujemy tak parametry projektu ustawy bud żetowej na 2019 r., aby taka procedura nam nie groziła. Powinniśmy się ich mocno trzymać. Przykład krajów, które pan wymienił, pokazuje, że Komisja nie waha się przed takim działaniem. Powtarzam to koleżankom i kolegom z rządu każdorazowo przy okazji rozważań nad zwiększaniem strony wydatkowej. Robimy wszystko przy wykonaniu też tegorocznego budżetu, żeby mieścić się w ustalonych granicach wynikających z paktu stabilności i wzrostu.

Jednak prawda jest taka, że o ile procedura nadmiernego deficytu, gdy ten przekracza 3 proc. PKB, ma dotkliwe konsekwencje, o tyle procedura nadmiernego odchylenia nie wiąże się właściwie z żadnymi sankcjami poza pewnym napiętnowaniem. Inwestorzy kupujący węgierskie obligacje zupełnie zignorowali ten fakt.

To prawda. Jeśli patrzymy krótkowzrocznie, to faktyczne dobra koniunktura gospodarcza niweluje sankcje reputacyjne związane z procedurą nadmiernego odchylenia. Natomiast patrząc w perspektywie kilkuletniej, warto pamiętać, w jakim celu chcemy redukować deficyt strukturalny. Przede wszystkim, aby przy złej koniunkturze deficyt nie przekroczył 3 proc. PKB. W okresie niższego tempa wzrostu taka procedura może już bardziej dotkliwie wpływać na nasz rating czy wycenę obligacji. Dlatego warto patrzeć dalej niż tylko na rok do przodu i myśleć o stabilności finansowej w horyzoncie średnio- i długookresowym.

Jeśli jednak popatrzymy na nadwyżki, które wielu krajom udało się zanotować w 2017 r. i pewnie utrzymać w tym roku, to nawet najniższy od dekady deficyt w Polsce wciąż na unijnym tle pozostaje relatywnie wysoki. Może konsolidacja fiskalna nie przebiega w odpowiednim tempie?

Te kraje z nadwyżkami często mają bardzo wysoki, znacznie wyższy niż Polska, dług publiczny. Na ten parametr obok deficytu również należy zwracać uwagę. Dobrze, że mają nadwyżki w okresie dobrej koniunktury, ponieważ to pozwala im redukować też zobowiązania w długim okresie. Nasz dług jest relatywnie niski. Konsolidacja fiskalna w Polsce pewnie byłaby szybsza, gdyby nie pewne rachunki, które trzeba było wyrównać i wypłacić w 2017 r. Czas szybkiego tempa wzrostu PKB jest najlepszy do ograniczania deficytu, bo wtedy jest najmniej odczuwalny społecznie i gospodarczo. Jestem tego zwolenniczką i nasze działania się w to wpisują. Jeśli chodzi o tworzenie buforów na gorsze czasy, to tu uważam, że należy skupić się na przebudowie struktury gospodarki i uruchomieniu pewnych potencjałów, pobudzeniu inwestycji, nie zaś kumulowaniu zasobów czy rezerw. Odpowiedzią na zagrożenia i wyzwania powinny być zmiany strukturalne, nie gromadzenie kapitału, tylko inwestycje. To jest coś, co nas bardziej uodporni na szoki zewnętrzne, jak np. te związane z wojnami handlowymi. Dla Polski wyzwaniem rozwojowym jest pobudzenie i wspieranie działalności innowacyjnej. Musimy też zmierzyć się z wyzwaniami związanymi z deficytami, również tym strukturalnym, na rynku pracy. Bezrobocie nie jest już problemem. Według unijnej metodologii w Polsce wynosi ono zaledwie 3,7 proc., a niższe bezrobocie jest tylko w Czechach, na Węgrzech i w Niemczech.

Te kraje już mają potężne problemy z deficytem siły roboczej i za chwilę będziemy z nimi coraz mocniej rywalizowali o pracowników z Ukrainy czy innych krajów.

Dlatego musimy uaktywnić pewne zasoby na rynku pracy. To powinien być nasz priorytet. Struktura naszej gospodarki pokazuje, że udział usług w PKB jest na poziomie 50 proc. przy średniej dla UE wynoszącej 70 proc. Udział osób pracujących w rolnictwie dla przykładu w Polsce jest na poziomie ok. 10 proc., a przeciętna unijna to ok. 4 proc. Tutaj widzimy potencjał do zmiany strukturalnej. Trudno sobie wyobrazić, żeby jednoroczna, nawet głęboka redukcja deficytu zbudowała nam takich rozmiarów bufor na przyszłość, który byłby odpowiedzią na te wyzwania.

Jakie zmiany podatkowe MF przewiduje na ten i przyszły rok? Jak długo VAT pozostanie na obecnym poziomie?

Do efektów uszczelnienia systemu powoli się przyzwyczajamy, niemniej jednak uszczelnianie się nie zakończyło. Teraz wchodzimy w bardziej żmudny etap prac, czyli zmiany sektorowe, projekty zmian bardziej techniczne. Obok uszczelnienia chcielibyśmy skupić się również na uproszczeniu systemu podatkowego. To jest rzeczywista zmiana jakościowa, która powinna przyczynić się do wspierania stabilnego długoterminowo wzrostu gospodarczego. Takie rozwiązania długofalowo budują realne bufory przydatne w okresach dekoniunktury. Jesienią wyślemy do konsultacji projekt związany ze stawkami VAT i ich matrycą. Główna stawka 23 proc. w przyszłym roku pozostanie bez zmian i tak założyliśmy w projekcie ustawy budżetowej. Obniżenie tej stawki nie wpłynęłoby na obniżenie cen dla konsumenta finalnego. Oprócz uproszczeń w CIT, które wkrótce powinny zostać wpisane do planu pracy rządu i ordynacji podatkowej, pracujemy również nad nowelizacją ustawy o egzekucji w administracji. Mamy też na warsztacie ustawę Twój e-PIT, czyli formułę rozliczeń elektronicznych zeznań podatkowych na masową skalę.