Trzeba przy tym zadbać, by w pracowniczych planach kapitałowych nie powtórzyła się historia OFE.
O ogromnym zainteresowaniu projektem ustawy o pracowniczych planach kapitałowych świadczy nie tylko to, że w kwietniowych konferencjach uzgodnieniowych uczestniczyło ponad 50 podmiotów reprezentujących m.in. przedstawicieli pracowników i pracodawców, instytucje finansowe, izby gospodarcze czy podmioty publicznoprawne, lecz również liczba zgłoszonych uwag – jest ich ponad tysiąc.
Czy zmiany są niezbędne?
Projekt ustawy nawiązuje do wniosków sformułowanych jeszcze w 2016 r. w ramach przeglądu systemu emerytalnego oraz stanowi rozwinięcie założeń Programu Budowy Kapitału, przedstawionych przez ówczesnego ministra finansów, a obecnego premiera Mateusza Morawieckiego. W przyjętej w ubiegłym roku Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju zaprezentowano cele rozwoju gospodarczego i społecznego Polski w perspektywie obecnej i następnej dekady. Wśród zmian dotyczących systemu emerytalnego jako priorytet wskazano m.in. uruchomienie do 2020 r. w ramach III filaru dobrowolnych pracowniczych planów kapitałowych. Wedle zamierzeń PPK mają być ważnym narzędziem w rękach państwa do przeciwdziałania niekorzystnym trendom demograficznym czy identyfikowanym przez projektodawców zagrożeniom dla polskiej gospodarki.
Reklama
Dla przykładu: prognozowane obniżanie się w kolejnych dziesięcioleciach wysokości emerytur wypłacanych z obowiązkowej części systemu emerytalnego w relacji do płac nadaje coraz większego znaczenia zadaniu zapełnienia luki w poziomie dochodów pomiędzy fazą aktywności zawodowej i po przejściu na emeryturę. Co więcej, rosnąć będzie również liczba tych emerytów, w których przypadku dla osiągnięcia minimalnego poziomu wypłacanego świadczenia emerytalnego niezbędna stanie się pomoc finansowa ze środków publicznych. W ślad za tym procesem podążać będzie rosnące obciążenie budżetu państwa. Wprowadzenie PPK motywowane jest przede wszystkim dążeniem do wzrostu poziomu zabezpieczenia emerytalnego Polaków, a dzięki temu również utrzymaniem prawidłowej kondycji systemu finansów publicznych. Skierowanie kapitału przyszłych emerytów na rodzimy rynek kapitałowy służyć ma natomiast budowaniu długoterminowych oszczędności, sprzyjając tym samym zmniejszaniu zależności dostępności finansowania krajowych przedsiębiorstw od kapitału zagranicznego oraz podniesieniu potencjału rozwoju i wzrostu stabilności polskiej gospodarki.

Reklama
Zamierzenia te należałoby ocenić pozytywnie, szczególnie na tle obserwowanego w ostatnich latach stopniowego demontażu OFE. Przeniesienie części ich aktywów ulokowanych w instrumentach dłużnych Skarbu Państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie ich umorzenie motywowane dążeniem do zmniejszenia poziomu zadłużenia publicznego oraz wprowadzenie dobrowolności OFE nie sprzyjało ani zaufaniu obywateli do systemu emerytalnego, ani wzrostowi polskiego rynku kapitałowego – w tym pozycji funduszy emerytalnych na tym rynku jako długoterminowych, krajowych inwestorów instytucjonalnych.
Jednocześnie ograniczona – choć rosnąca w ostatnich latach dzięki poprawie skłonności do oszczędzania – popularność dostępnych dotychczas indywidualnych dobrowolnych produktów emerytalnych z III filaru, jak IKE czy IKZE, oraz stagnacja w obszarze programów pracowniczych (PPE) skłaniają do wniosku, że produkty te nie spełniły pokładanych w nich nadziei na stworzenie realnego wsparcia dla wypłat finansowanych z obowiązkowego systemu emerytalnego obsługiwanego przez ZUS środkami pochodzącymi z dobrowolnych produktów emerytalnych tworzących kapitałowy element systemu. Zabrakło im niestety odpowiedniej skali oddziaływania. Z tej perspektywy autorzy projektu ustawy o PPK wyciągnęli właściwe wnioski. Na podstawie doświadczeń innych krajów, w tym Wielkiej Brytanii, zdecydowano się na wprowadzenie mechanizmu automatycznego zapisu pracowników do PPK (ang. automatic enrolment).
Jak będą działać PPK
PPK mają być obszarem współdziałania pracodawcy, pracownika, instytucji finansowej i państwa. Ten pierwszy zobligowany będzie na etapie tworzenia PPK do wyboru (z uwzględnieniem interesu pracowników) instytucji finansowej zarządzającej środkami gromadzonymi w PPK oraz zawarcia z nią umowy o zarządzanie. Gdyby pracodawca nie wywiązał się z tego obowiązku w ustawowym terminie, z mocy prawa zostanie zawarta umowa z instytucją finansową wyznaczoną przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) – państwową spółką strategiczną pełniącą funkcję podmiotu koordynującego działanie systemu PPK. Pracodawcy zatrudniający co najmniej 250 osób zobowiązani będą do realizacji wspomnianego obowiązku począwszy od 1 stycznia 2019 r. Dla pozostałych wyznaczono terminy od 1 lipca 2019 r. do 1 lipca 2020 r. Jednocześnie z obowiązku uruchomienia PPK zwolnieni zostaną m.in. ci spośród pracodawców, którzy prowadzą PPE i odprowadzają w ramach tego programu składki podstawowe w wysokości co najmniej 3,5 proc. wynagrodzenia. Pracownik będzie mógł zrezygnować z oszczędzania w PPK, przy czym w takiej sytuacji i przy braku innej deklaracji po upływie dwóch lat pracodawca ponownie rozpocznie odprowadzanie składek.
Pieniądze gromadzone w PPK pochodzić będą z trzech źródeł. Pierwszym będą obowiązkowe składki podstawowe pracodawcy i pracownika (odpowiednio 1,5 proc. oraz 2 proc. wynagrodzenia). Kolejna część wpłat wnoszona będzie w ramach dobrowolnych składek dodatkowych pracodawcy lub pracownika (maksymalnie 2,5 proc. oraz 2 proc. wynagrodzenia). Rozwiązaniem dotychczas niespotykanym, a atrakcyjnym szczególnie dla osób o niższych dochodach, jest współfinansowanie oszczędności emerytalnych przez państwo. Osoby przystępujące do PPK otrzymają zatem składkę powitalną w kwocie 250 zł. Jednocześnie ci spośród uczestników PPK, którzy spełnią warunek dotyczący minimalnej wpłaty z tytułu składek podstawowych w danym roku, otrzymają dopłatę roczną o wartości 240 zł.
Środki gromadzone w ramach PPK lokowane będą w ramach funduszy zdefiniowanej daty stosujących odmienne zasady polityki inwestycyjnej – w zależności od wieku uczestników. Fundusze te będą mogły być zarządzane jedynie przez te spośród towarzystw funduszy inwestycyjnych (TFI), które zostaną dopuszczone do udziału w pełniącym funkcję centrum informacyjnego portalu PPK. Aby w nim uczestniczyć, TFI będzie się musiało wykazać co najmniej trzyletnim doświadczeniem w zarządzaniu funduszami inwestycyjnymi, posiadaniem kapitału zakładowego w wysokości co najmniej 10 mln zł oraz uruchomieniem niemniej niż czterech funduszy zdefiniowanej daty spełniających wymogi określone przepisami ustawy. Nadzór nad funkcjonowaniem PPK sprawować będzie Komisja Nadzoru Finansowego.
Instytucja finansowa uprawniona będzie do pobierania ze zgromadzonych tam środków wynagrodzenia stałego (nie więcej niż 0,5 proc. w skali roku) z tytułu zarządzania oszczędnościami oraz wynagrodzenia uzależnionego od wyników inwestycyjnych (maksymalnie 0,1 proc. rocznie). Zasady pobierania wynagrodzenia stałego skonstruowane zostały tak, aby przeciwdziałać nadmiernej koncentracji rynku (tak aby udział rynkowy jednej instytucji albo podmiotów z tej samej grupy kapitałowej nie przekraczał 15 proc.). Koszty związane z działalnością funduszy zdefiniowanej daty dotyczące PPK będą mogły być pokrywane z ich aktywów wyłącznie w ramach określonego ustawowo katalogu. Pozostałe koszty pokrywane będą przez instytucję zarządzającą funduszem. Z uwagi na określone w ten sposób warunki cenowe, wedle szacunków projektodawców instytucje finansowe nie będą osiągać zysków z tytułu zarządzania aktywami PPK przez od trzech do pięciu lat od utworzenia pierwszych planów.
Wypłata z PPK na wniosek uczestnika dopuszczalna będzie po osiągnięciu 60. roku życia (kryterium wieku ustalono na tym samym poziomie dla kobiet i mężczyzn). Przy braku innej dyspozycji uczestnika 25 proc. środków wypłacone zostanie jednorazowo, a pozostałe 75 proc. w 120 ratach miesięcznych. W takim przypadku utrzymany zostanie model opodatkowania wedle zasady TEE (z ang. taxed-exempt-exempt). Oznacza to, że w przypadku PPK podatek będzie pobierany przy odprowadzaniu składki, a nie będzie go w okresie oszczędzania w funduszu zdefiniowanej daty oraz przy wypłatach. Złożenie wniosku o wypłatę z PPK w mniejszej liczbie rat wiązałoby się natomiast z koniecznością uiszczenia zryczałtowanego podatku dochodowego. Jednocześnie, ponieważ pieniądze gromadzone w PPK mają być dziedziczone, uregulowano zasady ich podziału po śmierci uczestnika, uwzględniając m.in. dopuszczalność dokonania na wniosek osoby uprawnionej wypłaty transferowej do PPK, IKE albo PPE tej osoby.
W projekcie przewidziano również możliwość zawarcia umowy z zakładem ubezpieczeń, na mocy której w zamian za środki zgromadzone w PPK uczestnik po osiągnięciu 60. roku życia nabędzie prawo do okresowego albo dożywotniego świadczenia emerytalnego. Rozwiązaniem podyktowanym szczególnymi sytuacjami życiowymi jest natomiast wprowadzenie możliwości wykorzystania pieniędzy zgromadzonych w PPK dla sfinansowania wkładu własnego przy zakupie mieszkania lub budynku mieszkalnego (z obowiązkiem zwrotu) czy bezzwrotnego wycofania do 25 proc. środków w związku z poważnym zachorowaniem uczestnika PPK, jego współmałżonka lub dziecka.
Propozycje zmian
Uwagi do projektu ustawy o PPK mają zróżnicowany charakter i wagę. Doniosłe znaczenie ma zgłaszana przez wielu uczestników propozycja uwzględnienia wśród instytucji zarządzających środkami w PPK nie tylko TFI, lecz również powszechnych towarzystw emerytalnych (PTE). Choć na podobną zmianę liczą również przedstawiciele banków i zakładów ubezpieczeń, z perspektywy przyszłych emerytów włączenie PTE wydaje się trafne, bo podmioty te dysponują wieloletnim doświadczeniem w zarządzaniu środkami w adekwatnym do emerytalnego charakteru oszczędności gromadzonych w PPK czasie. Funkcjonują również w warunkach niskich (ograniczonych ustawowo) kosztów zarządzania oraz w zbliżonym reżimie regulacyjnym. Ze względu na zakładany powszechny charakter PPK nie mniej istotne jest również to, że PTE spełniają już dzisiaj warunki techniczne i organizacyjne niezbędne dla obsługi ponad 16 mln ich klientów. Udział PTE z pewnością przyczyniłby się do zwiększenia oferty dostępnych na rynku PPK, sprzyjając podniesieniu konkurencyjności dostępnych rozwiązań.
Równie zasadne wydaje się uwzględnienie zgłaszanego przez organizacje pracownicze postulatu, by przyznać reprezentacjom pracowników większy wpływ na tworzenie PPK i wybór podmiotu zarządzającego środkami. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na znaczenie tego wyboru dla świadczeń przyszłych emerytów, jak również dla poziomu ich partycypacji w PPK pożądane byłoby rozważenie zaadaptowania rozwiązań znanych już z PPE. Pracodawca mógłby przykładowo przedstawiać reprezentacji pracowników ofertę dotyczącą zarządzania środkami gromadzonymi w PPK.
Celowe byłoby nadanie także większego priorytetu trosce o ograniczenie obciążeń nakładanych na pracodawców w związku z administrowaniem PPK. Z tego względu bardziej adekwatne byłoby np. scedowanie pewnych obowiązków informacyjnych wobec uczestników PPK na instytucje finansowe czy domyślne wykorzystanie elektronicznych form komunikacji bezpośrednio z daną instytucją, przy zachowaniu możliwości składania zleceń na piśmie, za pośrednictwem pracodawcy.
Przychylnie należałoby odnieść się do propozycji uzupełnienia projektu o zapis, który podkreśliłby prywatny charakter oszczędności w PPK. Ma to ogromne znaczenie w kontekście negatywnych doświadczeń dotyczących OFE – Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r. przesądził, że środki pochodzące ze składek ubezpieczeniowych, również zgromadzone w otwartych funduszach emerytalnych, są środkami publicznymi, a nie prywatnymi oszczędnościami ubezpieczonych (sygn. akt K 1/14). Zwiększeniu zaufania do koncepcji PPK sprzyjałoby też spełnienie oczekiwań KNF odnośnie do wzmocnienia ochrony interesów uczestników PPK, zarówno na drodze wprowadzenia szczególnych regulacji ostrożnościowych dotyczących zarządzania środkami gromadzonymi w ramach planów, jak i bardziej adekwatnych do ich emerytalnego przeznaczenia oraz powszechnego charakteru PPK kompetencji organu nadzoru.
Nie wszystkie problemy sygnalizowane przez uczestników konsultacji będą mogły zostać wprowadzone do projektu tej ustawy. Niektóre, jak w szczególności kwestia regulacji dotyczących świadczeń dożywotnich wypłacanych przez zakłady ubezpieczeń – szczególnie ważna w kontekście wydłużającej się średniej długości życia po przejściu na emeryturę – czy potrzeba uporządkowania sytuacji w ramach II filaru (tzw. reforma OFE), wymagać będą zaadresowania w ramach odrębnych inicjatyw ustawodawczych.
Terminy
Presja czasu oraz ogromna liczba uwag do projektu (nie tylko w sprawach technicznych, lecz także dotykających kwestii w istocie fundamentalnych) sprawia, że Ministerstwo Finansów stoi obecnie przed bardzo trudnym zdaniem. Musi podjąć rozstrzygnięcia, które mogą okazać się kluczowe zarówno dla kształtu, jak i ewentualnego sukcesu PPK. Wedle zapowiedzi kolejna wersja projektu ustawy ma się pojawić jeszcze w maju. PPK powinny wystartować 1 stycznia 2019 r., a utworzenie portalu PPK miałoby nastąpić z początkiem października 2018 r. Oznacza to, że na zakończenie procesu legislacyjnego, przygotowanie przez instytucje finansowe oferty funduszy zdefiniowanej daty, w tym uzyskanie ewentualnych zezwoleń KNF, oraz wdrożenie rozwiązań niezbędnych dla obsługi PPK pozostaje bardzo mało czasu. Nie można więc wykluczyć scenariusza, w którym choćby z uwagi na przedłużenie się prac parlamentarnych nad ustawą termin uruchomienia PPK zostanie przesunięty.