W toku kontroli prowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy u pracodawcy stwierdzono liczne nieprawidłowości z zakresu prawnej ochrony pracy. Na podstawie ustaleń zamieszczonych w protokole inspektor PIP skierował wystąpienie zawierające zalecenia ich usunięcia. Czy jeśli uchybienia zamieszczone w wystąpieniu – które nie ma charakteru władczego – nie zostaną usunięte przez pracodawcę, mogą stanowić podstawę zawiadomienia prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową?
Państwowa Inspekcja Pracy kontroluje działalność podmiotów – zwłaszcza pracodawców – w zakresie przestrzegania prawa pracy, szczególnie przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Warto przypomnieć, że do źródeł prawa pracy zalicza się nie tylko ustawy, w tym zawłaszcza kodeks pracy (dalej: k.p.), oraz rozporządzenia wykonawcze wydane m.in. na podstawie k.p., lecz także np. regulaminy i układy zbiorowe pracy. Zatem inspektor pracy jest uprawniony i zobowiązany do kontroli stanu przestrzegania prawa pracy zarówno z poziomu powszechnych regulacji, jak i przepisów wewnątrzzakładowych.
Na kontroli się nie kończy
Kontrola prowadzona przez inspektorów pracy jest realizowana na podstawie ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 786; dalej: u.p.i.p.). Z jej przepisów wynika, że postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w kontrolowanym przez inspektora zakresie oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. W praktyce dominującą formą dokumentowania jest protokół – stosowany wtedy, gdy kontrola wykazała nieprawidłowości, niezależnie od ich rodzaju i ciężaru gatunkowego.
Reklama
Sporządzenie i podpisanie przez przedstawiciela kontrolowanego podmiotu protokołu kontroli nie kończy w żadnym razie kontaktów z inspektorem pracy. Skoro bowiem kontrola wykazała nieprawidłowości, to ustawowym obowiązkiem inspektora jest podjęcie działań mających na celu zobowiązanie podmiotu kontrolowanego do ich usunięcia. Ustalenia zawarte w protokole stanowią podstawę do wydania w efekcie kontroli tzw. środków prawnych, którymi najczęściej są nakaz oraz wystąpienie.

Reklama
Nakaz lub wystąpienie
Stosowanie wymienionych środków prawnych zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli uchybienia dotyczyły kwestii bezpieczeństwa pracy lub niewypłacenia wynagrodzenia za pracę, to inspektor sięgnie po nakaz. Jeżeli zaś ustalił nieprawidłowości w zakresie prawnej ochrony pracy, np. w kwestii przepisów związanych z rodzicielstwem, urlopów lub nawiązywania stosunku pracy, to posłuży się wystąpieniem.
Zdarza się, że pracodawcy mylą wystąpienia z nakazami. Sprzyjają temu pewne podobieństwa, takie jak urzędowa forma, pieczątki oraz podpis inspektora pracy, od którego pochodzi dany środek prawny. Jednak w odróżnieniu od wystąpienia nakaz ma charakter władczy, a jego realizacja może być wymuszona w ramach postępowania egzekucyjnego. Natomiast wnioski zawarte w wystąpieniu nie mogą więc być wymuszone na analogicznych zasadach, jak nakazy inspektora.
Potwierdzeniem istotnych różnic między nakazem a wystąpieniem może być postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 1029/08), w którym NSA stwierdził, że wystąpienie inspektora pracy nie rodzi żadnego obowiązku po stronie pracodawcy ani też nie stwarza żadnego uprawnienia po stronie pracownika. Sąd podkreślił również, że nie ma ono charakteru władczego i w związku z tym pracodawca nie musi się mu podporządkować. Wynika to stąd, że u.p.i.p. nie przewiduje żadnej sankcji administracyjnej za zignorowanie wystąpienia.
Złudne poczucie bezkarności
Można by więc uznać, że pracodawca, który otrzymał wystąpienie, może je albo zrealizować, albo włożyć głęboko do biurka lub wrzucić do niszczarki i zapomnieć o wnioskach inspektora. Czy jednak takie postępowanie się opłaci, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasu?
Pracodawca, który zdecyduje się wykonać nakazy inspektora, a zignoruje wnioski zawarte w wystąpieniu, powinien mieć świadomość, że doręczenie lub wręczenie tego środka prawnego nie kończy sprawy. Obowiązkiem podmiotu kontrolowanego lub sprawującego nad nim nadzór jest zawiadomienie inspektora w terminie wskazanym w wystąpieniu – nie dłuższym niż 30 dni – o terminie i sposobie realizacji zawartych w nim wniosków. Co jednak, gdy pracodawca nie zrealizuje wystąpienia i nie powiadomi PIP o jego realizacji? Z pewnością sprawy nie można uznać za zamkniętą. Podczas ponownej kontroli inspektor zbada losy wydanych uprzednio środków prawnych. Mimo że realizacja wystąpienia nie jest zagrożona bezpośrednimi sankcjami wynikającymi z u.p.i.p., nie można zapomnieć, że w pewnych przypadkach zaniechanie wykonania wniosków zawartych w wystąpieniu może wypełniać znamiona przestępstwa, o którym mowa w art. 218 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2204). Zgodnie z tym przepisem, kto, wykonując czynności w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, złośliwie lub uporczywie narusza prawa pracownika wynikające ze stosunku pracy lub ubezpieczenia społecznego, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Sankcje karne
Inspektor pracy, który stwierdzi brak realizacji wystąpienia, oceni, czy w świetle stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości zaniechanie wpisuje się w pojęcie złośliwego lub uporczywego naruszania praw pracownika wynikających z przepisów prawa pracy. W praktyce kontynuowanie postępowania niezgodnego z przepisami z zakresu prawnej ochrony pracy można raczej oceniać w charakterze nie tyle złośliwości, ile uporczywości. Mimo braku definicji zachowania uporczywego przyjmuje się, że trwa ono przez dłuższy czas w sposób ciągły lub powtarza się z określoną częstotliwością niepozwalającą na sklasyfikowanie go jako zdarzenia jednorazowego.
Jeżeli zatem pracodawca nie informuje w wyznaczonym terminie o sposobie i terminie realizacji wystąpienia, a inspektor przy ponownej kontroli ustali, że w dalszym ciągu działa on niezgodnie z przepisami prawa pracy, to jest podstawa do sporządzenia zawiadomienia do prokuratury w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa.
WAŻNE
Zdarza się, że pracodawcy mylą wystąpienia z nakazami. Sprzyjają temu pewne podobieństwa, jak np. urzędowa forma, pieczątki oraz podpis inspektora pracy. Jednak w odróżnieniu od wystąpienia nakaz ma charakter władczy, a jego realizacja może być wymuszona w ramach postępowania egzekucyjnego.