Nowe przepisy pozwalają ZUS zaliczyć wpłacone kwoty na konto innego podmiotu. Choć nie wynika to wprost z przepisów, można próbować odzyskać je w sądzie. Nie wiadomo tylko, kogo pozwać.
Nowelizacja ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: ustawa systemowa) dała ZUS możliwość wydania decyzji stwierdzającej, że płatnikiem jest inna firma niż ta, która zgłosiła zatrudnionych do ubezpieczeń. Opłacone zaś przez nią składki ZUS może zaliczyć na poczet należności nowo ustalonego płatnika. Dla zgłaszającego do ubezpieczeń, bo takim pojęciem posługuje się ustawa systemowa wobec podmiotu pozbawionego statusu płatnika, nie przewidziano jednak możliwości żądania zwrotu nienależnie opłaconych przez siebie składek. Powstaje więc pytanie, czy i na jakiej podstawie może on chronić swoje prawa majątkowe? Czy dopuszczalna jest droga cywilnoprawna?
JAK DOCHODZIĆ ROSZCZEŃ
Rozważania dotyczące możliwości ochrony praw majątkowych zgłaszającego do ubezpieczeń na drodze roszczeń cywilnoprawnych bazują na dwóch założeniach. Pierwsze wynika z uznania prawa własności do nienależnie opłaconych składek przez zgłaszającego do ubezpieczeń. Z kolei drugie z przyjęcia zasady, że na mocy art. 38a ust. 4 dochodzi ex lege do określonych przesunięć majątkowych między zgłaszającym do ubezpieczeń a ustalonym płatnikiem albo zgłaszającym do ubezpieczeń a ZUS. Kluczowe dla wskazania ewentualnej podstawy prawnej roszczeń jest ustalenie podmiotu, który uzyskuje rzeczywiste przysporzenie majątkowe kosztem zgłaszającego do ubezpieczeń. Z brzmienia art. 38a ust. 4 ustawy systemowej wynika, że podmiotem tym jest ustalony płatnik, gdyż opłacone składki zostaną zaliczone na poczet jego należności. Uwzględniając konstytutywne cechy danin publicznoprawnych, możliwe jest także przyjęcie odmiennej interpretacji i uznanie, że ZUS wciąż może dochodzić ich równowartości od ustalonego płatnika, co prowadziłoby do przysporzenia w majątku Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS) poprzez dwukrotne wyegzekwowanie należności z tego samego tytułu. Wydaje się, że bardziej prawdopodobne jest, że ZUS będzie odwoływał się do wykładni językowej, a adresatem roszczeń będzie ustalony płatnik, jednak wobec wątpliwości co do prawidłowej interpretacji tego przepisu warto rozważyć oba scenariusze.
ŻĄDAĆ SKŁADEK OD PŁATNIKA...
ZAŁOŻENIE: ZUS dochodzi od płatnika tylko różnicy między wartością należnych składek a wartością opłaconych przez zgłaszającego do ubezpieczeń
Podstawę prawną cywilnoprawnych roszczeń zgłaszającego do ubezpieczeń względem ustalonego płatnika może stanowić art. 405 k.c., który reguluje instytucję bezpodstawnego wzbogacenia. O bezpodstawnym wzbogaceniu mówi się w sytuacji spełnienia łącznie czterech warunków:
1) wzbogacenie się jednego podmiotu,
2) zubożenie drugiego podmiotu,
3) związek pomiędzy wzbogaceniem a zubożeniem, oraz
4) brak podstawy prawnej dla wzbogacenia.
W omawianym przypadku spełnienie trzech pierwszych przesłanek nie budzi wątpliwości, w przeciwieństwie do ostatniej z nich. Dominuje bowiem pogląd, że brak podstawy prawnej zachodzi, gdy przysporzenie nie wynika z ustawy, czynności prawnej, orzeczenia albo decyzji administracyjnej, i jest on zobiektywizowany, przez co ocena etyczna przysporzenia (uznanie go za niesprawiedliwe lub niesłuszne) nie może przesądzać o jego bezpodstawności w rozumieniu art. 405 k.c. Przesunięcie majątkowe między zgłaszającym do ubezpieczeń a ustalonym płatnikiem wynika z art. 38a ust. 4, a zatem podstawą prawną jest ustawa. Wydawać by się mogło, że dochodzenie przez zgłaszającego do ubezpieczeń zwrotu opłaconych składek z powołaniem na bezpodstawne wzbogacenie nie jest możliwe. Taka konkluzja nie jest jednak właściwa. Otóż, jeśli tytułem przesunięcia majątkowego jest przepis ustawy, trzeba zbadać, czy ma on na celu tylko formalne przeniesienie prawa z jednego podmiotu na drugi, czy też intencją ustawy jest przenieść razem z prawem wynikającą z niego korzyść gospodarczą z uszczerbkiem dla dotychczas uprawnionego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II CSK 242/09). Trudno znaleźć argumenty potwierdzające, by wolą prawodawcy było dokonanie definitywnego przesunięcia majątkowego między zgłaszającym do ubezpieczeń a ustalonym płatnikiem. Zdaje się, że ratio legis art. 38a ust. 4 ustawy systemowej sprowadza się przede wszystkim do ochrony finansów FUS. Niezależnie opłacone składki przez zgłaszającego do ubezpieczeń stanowią bowiem przychód FUS. Jeśli zgłaszający do ubezpieczeń na mocy art. 24 ust. 6a ustawy systemowej miałby prawo dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek od ZUS, wówczas obowiązek dokonania na jego rzecz płatności zaktualizowałby się automatycznie po złożeniu stosownego wniosku – o ile nie miałby on do zapłaty zaległych lub bieżących składek. Uprawnienie to byłoby niezależne od momentu wyegzekwowania od ustalonego płatnika zaległych składek. Możliwa byłaby wówczas sytuacja, w której ZUS zwróciłby zgłaszającemu do ubezpieczeń nienależnie opłacone składki, a egzekucja należności wobec ustalonego płatnika okazałaby się bezskuteczna. W takim przypadku równowartość składek zwróconych zgłaszającemu do ubezpieczeń stanowiłaby stratę FUS.
Wydaje się, że wyłączenie możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek ma służyć przede wszystkim zapobiegnięciu takiej sytuacji. Artykuł 38a ust. 4 pełni więc funkcję ochronną wobec finansów FUS, a nie dąży do „przeniesienia razem z prawem wynikającej z niego korzyści gospodarczej” z uszczerbkiem dla zgłaszającego do ubezpieczeń. Można więc uznać, że mimo istnienia podstawy prawnej w postaci art. 38a ust. 4 zgłaszający do ubezpieczeń może – na drodze powództwa z art. 410 k.c. – dochodzić od ustalonego płatnika równowartości składek zaliczonych na jego rzecz decyzją ZUS.
...A MOŻE OD ZUS?
ZAŁOŻENIE: ZUS zalicza składki opłacone przez zgłaszającego do ubezpieczeń na poczet należności ustalonego płatnika, a jednocześnie dochodzi od niego pełnej wartości należnych składek
Podstawą cywilnoprawnych roszczeń zgłaszającego do ubezpieczeń przeciwko ZUS może być wspomniany już art. 410 k.c. Określa on kilka zdarzeń prawnych, które można kwalifikować jako źródło nienależnego świadczenia. Jednym z nich jest spełnienie świadczenia niewynikającego z zobowiązania. Z art. 38 ust. 4 w zw. z art. 38a ust. 1 ustawy systemowej wynika, że w decyzji ustalającej płatnika określa się okres, od którego należy go uznawać za płatnika w rozumieniu art. 4 pkt. 2 lit. a ustawy systemowej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co z punktu widzenia zgłaszającego do ubezpieczeń oznacza, że w tym czasie nie był zobowiązany do uiszczania składek jako płatnik, a więc składki zostały przekazane ZUS mimo braku zobowiązania. Jeśli pozostawał on w błędnym przekonaniu co do istnienia tego obowiązku, to co do zasady nie powinno być możliwości wyłączenia zwrotu tego świadczenia z powołaniem się na art. 411 pkt 1 k.c. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądy negowały jednak możliwość dochodzenia zwrotu od ZUS opłaconych składek z powołaniem na art. 410 k.c. SN z wyroku z 21 października 2008 r. (sygn. akt II UK 71/08) stwierdził, że żadne nienależnie zapłacone składki z określonego ważnego lub nieważnego stosunku ubezpieczenia nie nabywają charakteru świadczeń nienależnych organowi rentowemu w rozumieniu art. 410 k.c. także dlatego, że wszelkie należności opłacone tytułem składek na ubezpieczenie społeczne podlegają na wniosek ich płatników zwrotowi w terminach określonych w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych. Tym samym za wyłączną podstawę prawną do dochodzenia nienależnie opłaconych składek należy uznać art. 25 ust. 6a–6h ustawy systemowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt V CSK 63/12). W tym orzeczeniu SN odwołał się do odrębności prawa cywilnego i prawa ubezpieczeń społecznych, przez które stosowanie regulacji cywilistycznych na gruncie ubezpieczeń społecznych jest możliwe wyjątkowo. Pogląd ten należy uznać za słuszny, zwłaszcza w sytuacji, w której coraz częściej dochodzi do nieuzasadnionego przenikania się tych regulacji. Mogłoby się więc wydawać, że dochodzenie zwrotu nienależnie opłaconych składek na podstawie art. 410 k.c. jest niemożliwe.
Dotychczasowe orzeczenia były jednak wydawane w stanach faktycznych, w których świadczenia na rzecz ZUS nie mogły być kwalifikowane jako nienależnie opłacone składki w rozumieniu ustawy systemowej albo kwestionowano uprawnienie wnioskodawcy do dochodzenia zwrotu na podstawie art. 24 ust. 6a–6h ustawy. Sytuacja prawna zgłaszającego do ubezpieczeń jest jednak odmienna, przez co wymaga krytycznej analizy dotychczasowego orzecznictwa. Do tej pory bowiem podkreślano, że wobec możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek na gruncie ustawy systemowej nie ma podstaw do odwoływania się do art. 410 k.c. Jednak skoro na mocy art. 38a ust. 4 ustawy systemowej zgłaszający do ubezpieczeń został pozbawiony tego uprawnienia, art. 410 k.c. zdaje się być jedynym instrumentem prawnym służącym ochronie jego praw majątkowych. Z tego, że należności wpłacone przez płatnika pozostają należnościami składkowymi ze stosunku ubezpieczenia społecznego niezależnie od tego, czy zostały uiszczone w zawyżonej wysokości, czy bez ważnego tytułu, nie można skutecznie wywodzić niemożności ochrony interesów stron tego stosunku na drodze cywilnoprawnej. Pojęcie sprawy cywilnej, o której mowa w art. 1 k.c., wykracza poza sprawy wynikające wyłącznie ze stosunków unormowanych przez prawo cywilne. SN przyznał ochronę cywilnoprawną ZUS w zakresie ochrony wierzytelności składkowych na podstawie skargi pauliańskiej (por. uchwała SN z 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 85/02). W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli osoba, której przysługuje publiczne prawo podmiotowe, w ogóle nie ma możliwości wykorzystania drogi postępowania administracyjnego w odniesieniu do danego żądania, to nie powinno się jej ograniczać drogi sądowej tylko ze względu na to, że żądanie jej – mając jako podłoże przepisy prawa cywilnego materialnego – zmierza do ochrony wierzytelności publicznoprawnej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 maja 2010 r. (sygn. akt P 29/08) wskazał, że sytuacja rozliczeń należności między ZUS a płatnikiem pozostaje poza sferą działań władczych ZUS, przez co ich relacje powinny być kształtowane jak relacje cywilnoprawne. Powództwo zgłaszającego do ubezpieczeń można zatem uznać za sprawę cywilną, gdyż istnieje potrzeba ochrony jego interesów i występuje w sporze jako równorzędny partner względem ZUS.
Ostatnim z argumentów za dopuszczalnością takiego powództwa jest konstytucyjne prawo do sądu, zarówno w wymiarze podmiotowym (art. 45 konstytucji), jak i w wymiarze materialnym (art. 77 ust. 2 konstytucji). Istotą tego prawa jest zagwarantowanie jednostce możliwości poddania ocenie prawnej jej roszczeń przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu może być ograniczane, jednak niedopuszczalna jest sytuacja, w której uprawnienie to nie mogłoby zostać w ogóle zrealizowane. Można więc stwierdzić, że art. 38a ust. 4 ustawy systemowej prowadzi do ograniczenia prawa do sądu w ramach stosunku z ubezpieczeń społecznych, co przemawia za uznaniem możliwości kontroli sądowej jego roszczenia na drodze cywilnoprawnej. Wyłączenie takiej możliwości w praktyce prowadziłoby bowiem do pozbawienia zgłaszającego do ubezpieczeń sądowej możliwości kontroli zasadności roszczenia, co kłóci się z porządkiem konstytucyjnym. Wynik wykładni art. 1 k.p.c. musi bowiem pozostawać w zgodzie z konstytucją (por. uchwała SN z 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 85/02).