PROBLEM: Projekt zmian w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 902), przewidujący likwidację stanowisk doradczych i asystenckich w samorządach, ma za sobą krótką, ale burzliwą drogę. Już dwukrotnie Sejm rozpatrywał wnioski o jego odrzucenie, jednak ostatecznie wszystko wskazuje na to, że zostanie uchwalony.
Legislacyjne usunięcie stanowisk doradców i asystentów niekoniecznie musi jednak oznaczać masowe zwolnienia. Osoby zatrudnione dotychczas w gabinetach politycznych można zatrzymać. Teoretycznie do wyboru są trzy rozwiązania: przesunięcia między stanowiskami, angaż po postępowaniu konkursowym oraz zatrudnienie na umowie cywilnoprawnej. Szczególne wątpliwości budzi zastosowanie tego ostatniego. Czy w tej wyjątkowej sytuacji można zastąpić umowę o pracę kontraktem cywilnoprawnym, zwłaszcza przy zachowaniu tego samego zakresu obowiązków?
Wynik głosowania w komisjach sejmowych - administracji i spraw wewnętrznych oraz samorządu terytorialnego i polityki regionalnej - z 5 lipca br. za projektem zmian w ustawie o pracownikach samorządowych raczej nie pozostawia złudzeń. Najprawdopodobniej już wkrótce wieloletni doradcy i asystenci zatrudnieni przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów oraz marszałków województw będą musieli pożegnać się ze swoimi dotychczasowymi stanowiskami u boku włodarzy.
Tak też uważa Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP: – Sprzątanie jest już przesądzone, bo projekt z pewnymi modyfikacjami na pewno zostanie przegłosowany w Sejmie.
Projekt początkowo przewidywał, że pracownicy będą musieli odejść ze skutkiem natychmiastowym. Ich umowy miały bowiem ulegać rozwiązaniu z dniem wejścia w życie nowelizacji. To jednak spotkało się ze stanowczym sprzeciwem strony samorządowej i ekspertów. Ich zdaniem żadne przepisy nie powinny mieć pierwszeństwa przed zasadami kodeksu pracy i powodować rozwiązania umów o pracę z dnia na dzień.
– Nie powinno być mowy o jakimkolwiek prostactwie prawnym, a ustawa nie powinna wkraczać w stosunki pracy – mówi dr Stefan Płażek z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, adwokat. – Angaże tych ludzi powinny zostać rozwiązane z opóźnieniem, tak by mogli znaleźć sobie inne zajęcie – twierdzi.
Te i podobne argumenty na szczęście zostały uwzględnione przez komisje. Obecny projekt zakłada, że nie nastąpi natychmiastowa likwidacja, ale umowy mają wygasnąć po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Jest to spójne z kodeksem pracy, który w art. 63 przewiduje możliwość rozwiązania umowy o pracę poprzez wygaszenie.
Jak wynika z szacunków przygotowanych na potrzeby projektu, taki los czeka 900 osób zatrudnionych na stanowiskach doradców i asystentów w samorządach. Niby nie jest to duża grupa pracownicza, ale według polityków likwidacja tych stanowisk ma spowodować oszczędność 41 mln zł. Według przedstawicieli województwa mazowieckiego skala tych oszczędności jest złudna, bo środki i tak zostaną wykorzystane, by zapełnić powstałą lukę kadrową. To z kolei wskazuje, że włodarze będą szukać innych rozwiązań prawnych, by łatwo nie pozbywać się doświadczonych i nierzadko zaufanych pracowników. Jakie zatem mają możliwości?
Umowa cywilnoprawna
Zgodnie z art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych pracownicy w urzędach mogą być zatrudniani w trybie: wyboru, powołania i umowy o pracę. Według Bartosza Stolarka, radcy prawnego w Aliant Małgorzata Krzyżowska Międzynarodowa Kancelaria Prawna, ustawa nie przewiduje umów cywilnoprawnych jako dopuszczalnej formy wykonywania pracy w urzędzie. – Jednak w praktyce te formy również występują i niewykluczone, że właśnie w ten sposób włodarze samorządowi będą współpracować ze swoimi dotychczasowymi doradcami lub asystentami – mówi Stolarek. Taki zamiar ma np. Wałbrzych. Maria Karkosz, kierownik biura spraw pracowniczych w Urzędzie Miasta Wałbrzycha, twierdzi, że rozwiązanie umów spowoduje, iż obecne umowy o pracę zostaną po prostu zamienione na umowy cywilnoprawne na wykonywanie tych zadań, które do tej pory wykonywane były w ramach stosunku pracy.
Zastanowienie może jednak budzić to, czy umowy o pracę mogą być wprost zastępowane umowami-zleceniami przy zachowaniu tego samego zakresu obowiązków, jaki doradca lub asystent miał dotychczas. Kodeks pracy w art. 22 par. 11 nie pozwala bowiem na zastąpienie etatu kontraktem przy zachowaniu warunków wykonywania pracy typowych dla stosunku pracy.
– Nie widzę przeciwwskazań prawnych, by w przypadku likwidowania etatów doradczych w samorządowych gabinetach politycznych osoby do tej pory zajmujące te stanowiska na podstawie umów o pracę były zatrudniane ponownie w ramach umów-zleceń. Nawet gdyby miały one wykonywać te same obowiązki, które wcześniej realizowały w ramach stosunku pracy – twierdzi jednak Grzegorz Orłowski, radca prawny z kancelarii Orłowski Patulski Walczak.
Wyjaśnia przy tym, że jest to możliwe, w istocie swej czynności z zakresu doradztwa nie są bowiem związane z podporządkowaniem, będącym cechą immanentną stosunku pracy, ale są wykonywane w warunkach pewnej autonomii. W przypadku zawarcia umowy-zlecenia powinny być jednak zmienione warunki jej wykonywania, tak aby sposób realizacji czynności przystawał do charakteru kontraktu cywilnoprawnego. – Oczywiście zawarcie takiej umowy nie może być przykrywką dla celów niemających nic wspólnego z funkcją doradczą – zaznacza mecenas Orłowski.
Ze stanowiskiem o dopuszczalności zawierania umów cywilnoprawnych zamiast etatów doradców i asystentów nie wszyscy się jednak zgadzają. Niektórzy uważają to za zabronione całkowicie, inni – częściowo.
Fikcyjne etaty
Są też inne rozwiązania. Mecenas Stolarek wskazuje, że w wielu przypadkach w samorządach dojdzie po prostu do powstawania fikcyjnych etatów. Osoba będąca dotychczas asystentem wygra np. konkurs na stanowisko powstałe w wydziale organizacyjnym, gdzie jej obowiązki będą dokładnie takie same, jak na stanowisku asystenta. I wszystko będzie zgodne z przepisami.
Innym sposobem jest też fikcyjne przeniesienie doradcy czy asystenta na inne stanowisko.
– Tu może być jednak problem. Asystenci i doradcy nie zaliczają się bowiem do stanowisk urzędniczych i na takie stanowiska nie mogą być oni przesuwani – twierdzi Bartosz Stolarek.
Potwierdza to też Stefan Płażek. – Można jedynie przekierowywać ze stanowiska urzędniczego na urzędnicze, w drodze wewnętrznego awansu albo według otwartych naborów, w których startować może każdy – zwraca uwagę ekspert.
To wszystko nie oznacza jednak, że obecni asystenci i doradcy nie mają szans w konkursach urzędniczych.
Maria Karkosz twierdzi, że część pracodawców może zdecydować się na rozpisanie konkursów na te stanowiska. – A w ich ramach mogą zostać przyjęte do pracy całkiem inne osoby niż zatrudnione dotychczas – kwituje.ⒸⓅ
OPINIE EKSPERTÓW
Biorąc pod uwagę cel zmian (oszczędności), a także to, że zatrudnianie pracowników samorządowych jest regulowane (tj. zasady i formy prawne tego zatrudnienia podlegają ściśle przepisom ustawy), wprowadzenie jakichkolwiek innych form zatrudnienia (np. umowy-zlecenia) przy zachowaniu dotychczasowego zakresu czynności właściwych dla likwidowanych stanowisk wydaje się niewskazane. Mogłoby to być potraktowane nie tylko jako obejście przepisów ustawy, lecz także jako ich naruszenie. Co ważne, w momencie wejścia w życie nowelizacji stosunki pracy tych osób ulegną rozwiązaniu, a to oznacza, że nie będą oni już z tym dniem podlegali pod przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, np. w zakresie jej art. 23. Zgodnie z tym przepisem w przypadku reorganizacji jednostki pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, można przenieść na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli ze względu na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska nie jest możliwe dalsze jego zatrudnienie na tym stanowisku. Chcąc zachować doświadczonego pracownika w strukturach jednostki samorządowej, należałoby zatem podjąć w stosunku do niego czynności kadrowe przed wejściem w życie ustawy, a więc kiedy trwa jeszcze jego stosunek pracy, np. dokonać awansu wewnętrznego (art. 20 ustawy).
Oczywiście można rozważyć zatrudnienie dotychczasowych asystentów i doradców w którejś z niepracowniczych form – a zatem poprzez umowę cywilnoprawną. O ile w przypadku doradców w mojej ocenie będzie to możliwe, o tyle w przypadku asystentów – raczej nie. Charakter pracy asystentów ma bowiem wyraźny charakter pracy podporządkowanej, a zatem objęta jest ona zakazem zastępowania umów o pracę umowami cywilnoprawnymi.
Z samym wygaszeniem stanowisk nie będzie wielkich problemów, nastąpi to bowiem z mocy prawa. Czymś zupełnie innym będzie natomiast poradzenie sobie z zakresem zadań realizowanych przez asystentów i doradców. Funkcje tych pierwszych zapewne zostaną powierzone komuś zatrudnionemu na stanowisku urzędniczym, w przypadku tych drugich przesądzający będzie charakter zadań konkretnego doradcy.
PISALIŚMY O TYM...
„Gabinetowe przeciąganie kołdry: nie czy zwolnić doradców i asystentów, ale jak szybko” w tygodniku Samorząd i Administracja z 5 lipca 2017 r. (DGP nr 128)