STAN FAKTYCZNY

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wystąpił o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA wyjaśniającej zagadnienie prawne: Czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.)?

W ocenie prezesa NSA charakter uchwały o likwidacji (lub zamiarze likwidacji) szkoły podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty budzi wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które dotyczą zarówno charakteru takich uchwał, jak i zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych.

UZASADNIENIE

Podejmując uchwałę NSA podkreślił, że kwestie charakteru prawnego uchwał organów samorządu w sprawie likwidacji (utworzenia, przekształcenia) samorządowych jednostek organizacyjnych badane są w orzecznictwie na różnych płaszczyznach, w także w oparciu o zróżnicowane podstawy prawne, ustrojowe i materialne. Ponadto uchwały te dotyczą jednostek organizacyjnych o bardzo różnym charakterze (m.in. szkół, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, zakładów obsługi administracyjnej szkół, zakładów gospodarki komunalnej, instytucji kultury). Skoro przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie uchwały do określonej kategorii (aktów prawa miejscowego, aktów wewnętrznych czy aktów organizacyjnych), to właśnie przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych).

NSA mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie istnienia obowiązku przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, podkreślił, że należy badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Oznacza to, że jeżeli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, gdy natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu.

Zdaniem NSA obie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji mają jeden przedmiot i obie mają charakter aktów prawnych w szerokim, ale powszechnie przyjmowanym znaczeniu tego pojęcia, a uwzględniając także cele, które legły u podstaw nowelizacji, brak uzasadnienia dla nadawania im – na gruncie obecnego brzmienia art. 19 ustawy o związkach zawodowych – innego, węższego znaczenia. W konsekwencji, skoro przedmiotem obu uchwał jest kwestia likwidacji konkretnej szkoły, to ta likwidacja musi być uznana za sprawę objętą wymogiem zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Jeśli zatem zostanie przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, tym samym organ samorządu terytorialnego wywiązuje się z ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i nie ma obowiązku przedstawiania do zaopiniowania kolejnego projektu uchwały o likwidacji szkoły, dotyczącego tej samej sprawy. Jak podkreślił NSA, poddanie opiniowaniu projektu uchwały intencyjnej jest o tyle istotne, że na tym etapie postępowania negatywna opinia związków zawodowych może mieć zdecydowanie większe realne znaczenie niż na etapie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły, gdy jest już pozytywna opinia kuratora oświaty, a o zamiarze likwidacji powiadomiono rodziców i określono już szczegóły likwidacji. Jeśli natomiast nie dopełniono obowiązku przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to konieczne jest przekazanie do zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji szkoły. Innymi słowy. gdy przekazano do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, co należałoby zdaniem NSA uznać za praktykę właściwą, to nie ma już prawnego obowiązku poddawania opiniowaniu projektu uchwały o likwidacji. Jeśli natomiast nie przekazano do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to należy przekazać do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły.

Uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10

Opinia

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uchwale NSA, że obie uchwały: o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji mają jeden przedmiot i obie mają charakter aktów prawnych w szerokim, ale powszechnie przyjmowanym znaczeniu tego pojęcia. Mając powyższe na względzie, należałoby konsekwentnie przyjąć, że projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły powinien być przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych tak samo jak kolejny projekt uchwały o likwidacji szkoły. Niezrozumiałe jest stanowisko NSA wyrażone w analizowanej uchwale, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z uchwał (o zamiarze likwidacji lub likwidacji) oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. Nie tylko literalne brzmienie art. 19 ustawy ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, ale także cele, które legły u podstaw nowelizacji wskazanej ustawy (t.j. rozszerzenie udziału związków zawodowych w procesie opiniowania tworzenia określonych dziedzin prawa), wskazują, że nie ma uzasadnienia dla tezy, iż przekazanie do zaopiniowania związkom zawodowym projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły oznacza brak obowiązku przekazania do zaopiniowania projektu kolejnej ewentualnej uchwały – o likwidacji szkoły. W istocie bowiem oba te projekty są projektami „aktów prawnych”.