Problem: W czerwcu siedmiu ministrów pracy – z Austrii, Belgii, Francji, Niemiec, Luksemburga, Holandii i ze Szwecji – wystosowało list do Marianne Thyssen, komisarz ds. zatrudnienia, wzywając w nim do istotnych zmian w delegowaniu pracowników w Unii Europejskiej. Realizacja ich postulatów skutkowałaby zaostrzeniem warunków delegowania. W odpowiedzi na to wystąpienie stowarzyszenie Inicjatywa Mobilności Pracy (IMP), jedna z najbardziej prężnych polskich organizacji zabiegających o utrzymanie swobody delegowania pracowników, przesłała do ministra pracy własny list, w którym wskazuje, że zmiany, o które wnioskują ministrowie, mogą doprowadzić do zablokowania tej swobody. Zdaniem IMP Polska jako największy eksporter usług w Unii Europejskiej powinna zbudować koalicję państw przychylnych obecnemu modelowi delegowania i wraz z nimi skierować wystąpienie do Komisji Europejskiej, które stanowiłoby przeciwwagę dla wystąpienia siedmiu ministrów. W ich ocenie jest to konieczne tym bardziej, że KE podjęła obecnie prace nad pakietem mobilności, w ramach którego jest planowane przeprowadzenie rewizji przepisów regulujących zasady delegowania (dyrektywy podstawowej nr 96/71/WE z 16 grudnia 1996 r.; Dz.Urz. UE z 1996 r. L 18, s. 1).
Moment, w którym zabierają głos państwa unijne, jest znamienny również z innego powodu. Obecnie – od 15 lipca do 7 października 2015 r. – trwają zorganizowane przez Komisję Europejską konsultacje społeczne dotyczące zmiany unijnych regulacji z zakresu ubezpieczeń społecznych. Chodzi o rozporządzenia nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE z 2004 r. L 166, s. 1) oraz nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania powyższego rozporządzenia (Dz.Urz. UE z 2009 r. L 284, s. 1). Przedmiotem konsultacji, a następnie zmian w przepisach, mają być świadczenia rodzinne oraz zasiłki dla bezrobotnych, a także ubezpieczenia społeczne pracowników delegowanych. Udział w konsultacjach zapowiedziały IMP oraz Sekcja Agencji Opieki Stowarzyszenia Agencji Zatrudnienia, a także Polska Izba Handlu i Polskie Forum HR.
Ubiegając ich wynik, wskazujemy, jakich zmian chcą przeciwnicy delegowania i jak na nie odpowiada strona polska.
Postulaty zawarte w liście do Komisji Europejskiej
1. Równa płaca za równą pracę w tym samym miejscu
W ramach swobody przepływu pracowników i usług do delegowania powinna mieć zastosowanie zasada równego wynagrodzenia za taką samą pracę w tym samym miejscu. Oznacza to, że pracownicy delegowani nie mogą zarobić mniej niż zatrudnieni przez lokalne firmy na tych samych stanowiskach. Ma to zapewnić godną płacę, odpowiednie standardy pracy oraz zapobieżenie nadużyciom, w szczególności obchodzeniu przepisów o delegowaniu.
Odpowiedź IMP: Jeśli zrealizujemy ten postulat, to firmy delegujące pracowników w związku z koniecznością ponoszenia wydatków, których nie ponoszą lokalni usługodawcy, takich jak koszty transportu, zakwaterowania i utrzymania pracowników, a także tłumaczeń i poszukiwania kontrahentów za granicą, nie będą mogły skutecznie konkurować z lokalnymi przedsiębiorcami. Prowadzi on również do utrzymania, a nawet pogłębienia różnic w wynagrodzeniach pracowników w różnych państwach Unii. Obecne regulacje gwarantują delegowanym minimalne warunki zatrudnienia, w tym minimalne stawki płacy tego z państw, w którym są one korzystniejsze dla pracownika. Podniesienie poziomu wynagrodzeń pogłębi różnice w zarobkach w różnych częściach UE. Tam, gdzie wynagrodzenia są wyższe, pozostaną wyższe, tam, gdzie są niskie, pozostaną niskie.
2. Równe składki dla wszystkich
Należy zagwarantować równe traktowanie w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne. Obecne nierówne traktowanie wynika z tego, że na podstawie rozporządzenia pracownicy delegowani mogą być ubezpieczani w swoim kraju pochodzenia, w związku z czym są za nich opłacane niższe składki niż za tych, którzy pracują przez cały czas w tym samym państwie. Może to doprowadzić do niższych świadczeń emerytalnych dla delegowanych.
Odpowiedź IMP: Obowiązujący w Polsce wymiar składek na ubezpieczenie społeczne pracowników nie należy do najniższych w Europie. W części państw UE są one znacznie niższe. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że rzekomo niższe składki na ubezpieczenia społeczne, które dają przewagę konkurencyjną polskim firmom, stanowią tylko jeden z wielu elementów kształtujących ostateczną cenę usługi dla kontrahenta. Po zsumowaniu wszystkich, do których należą m.in. podatek dochodowy, koszty zakwaterowania, wyżywienia, transportu, okaże się, że całkowite koszty ponoszone przez polskie przedsiębiorstwa wcale nie są niższe od tych ponoszonych przez lokalne firmy zagraniczne, a konkurencyjne ceny uzyskiwane są dzięki niskiej marży.
3. Zmiany w zakresie druków A1
Liczba deklaracji A1 dla pracowników delegowanych, które potwierdzają ich wysłanie do pracy za granicę, wzrosła dwukrotnie w latach 2007–2013 (z 670 tys. do 1,3 mln). Rzeczywista liczba delegowań w UE może być jednak trzy razy wyższa. Procedury dotyczące deklaracji A1 są źródłem problemów, wobec czego nie powinny być oparte na jednostronności, ale na współpracy między państwami. Deklaracje te powinny zawierać zweryfikowane informacje, a rola państwa przyjmującego powinna zostać wzmocniona, tak by miało ono możliwość weryfikacji legalności delegowania i określenia obowiązujących przepisów, gdy firma delegująca nie złoży deklaracji A1.
Odpowiedź IMP: Powyższe oznacza, że sygnatariusze listu postulują wprowadzenie zasady, zgodnie z którą kraj przyjmujący musiałby wyrazić zgodę na każdorazowe poświadczanie druku A1 przez instytucję ubezpieczeniową (rentową) państwa delegującego. Jesteśmy przekonani, że jest to zamaskowana próba przywrócenia pozwoleń o pracę dla Polaków.
4. Wprowadzenie jednolitej definicji dochodu
W przypadku osób, które pracują w dwóch lub więcej krajach UE, zgodnie z rozporządzeniem 883/2004 należy je traktować tak, jak gdyby wykonywały swoją pracę i otrzymywały dochód w państwie wysyłającym. Aby firmy delegujące nie uzyskiwały niezamierzonej przewagi konkurencyjnej, konieczna jest dyskusja dotycząca definicji dochodu. Trzeba wyjaśnić m.in., czy dochód uzyskany przez pracownika w państwie przyjmującym może być traktowany jako dochód zagraniczny, który państwo wysyłające może wyłączyć z podstawy naliczania składek na ubezpieczenie społeczne.
Odpowiedź IMP: Realizacja tego postulatu w rzeczywistości sprowadza się do przejścia z zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zasadę ich pełnej harmonizacji (ujednolicenia) w państwach UE. Tymczasem w preambule do rozporządzenia 883/2004 jednoznacznie zaznaczono, że „niezbędne jest uwzględnienie szczególnych cech ustawodawstwa krajowego w zakresie zabezpieczenia społecznego i stworzenie jedynie systemu koordynacji”. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od początku były więc tworzone z myślą o tym, żeby pozostawić państwom członkowskim decyzje dotyczące ustalania wymiaru oraz podstawy obliczania składek. Na gruncie przepisów traktatowych Unia nie ma kompetencji do regulowania tych kwestii.
5. Doprecyzowanie maksymalnego czasu trwania delegowania
Maksymalny czas trwania delegowania nie jest wystarczająco dookreślony. Dyrektywa stanowi, że ma ono charakter czasowy, ale nie ma dokładnych zapisów, kiedy dany pracownik staje się pracownikiem krajowym i nie powinien już być objęty prawem kraju pochodzenia. Rodzi to ryzyko nadużywania delegowania poprzez zastępowanie stałych pracowników delegowanymi. Należałoby ujednolicić przepisy rozporządzenia 883/2004 z zapisami dyrektywy, aby przeciwdziałać powtarzaniu i przedłużaniu pracy tymczasowej.
Odpowiedź IMP: Obecne przepisy jasno regulują maksymalny czas delegowania pracownika, który wynosi 24 miesiące. Nie można się więc zgodzić z zarzutem ministrów, że pozwalają one na przekształcanie tymczasowego charakteru delegowania w bezterminowy. Obawiamy się, że postulat ten nawołuje nie tyle do ograniczenia długości delegowania, ile do zawężenia w czasie prawa świadczenia usług w UE. Uderza to w unijne swobody traktatowe: świadczenia usług, działalności gospodarczej i przemieszczania się na terenie Unii w celu wykonywania pracy, które w żadnym wypadku nie mogą mieć ograniczeń czasowych.
OPINIE EKSPERTÓW
Pytania zawarte w formularzu zamieszczonym na stronie konsultacji społecznych w sprawie zmiany rozporządzeń dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego są bardzo ogólne. W kontekście ostatnich sygnałów płynących z UE nie dziwi to, że pracodawcy obawiają się, iż rewizja rozporządzenia 883/04 nie tylko nie ułatwi delegowania pracowników, ale po raz kolejny je utrudni. Obawy te dotyczą np. możliwości skrócenia okresu delegowania, podczas którego składki na ubezpieczenie mogą być opłacane w kraju wysyłającym (zamieszkania) pracownika. Obecnie może on pozostawać w polskim systemie ubezpieczeń społecznych przez 24 miesiące. Ograniczenie tego czasu przy zakazie zastępowalności stawia w bardzo trudnej sytuacji pracodawców. Uważamy, że zmiana przepisów, jeżeli ma nastąpić, powinna dotyczyć właśnie obowiązującego zakazu zastępowalności, który oznacza, iż pracownik wysyłany za granicę nie może jechać tam w celu zastąpienia innej osoby. Zakaz ten w praktyce uniemożliwia delegowanie w wielu branżach, np. w budowlanej czy opiekuńczej, gdzie z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa konieczne jest rotowanie pracowników w ramach tego samego kontraktu. Obawiamy się jednak, że pojawią się nowe warunki, jakie trzeba będzie spełnić, by za pracowników wysyłanych do pracy za granicę można było nadal opłacać składki na ubezpieczenie w Polsce.
Unijne rozporządzenia dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego weszły w życie kilka lat temu i przez cały ten okres instytucje ubezpieczeniowe państw członkowskich, przedsiębiorcy i ubezpieczeni de facto uczyli się stosowania tych przepisów. Nadal jest w nich wiele niejasności. Dopiero od niedawna znamy odpowiedzi na pytania dotyczące np. kwestii zastępowalności pracowników delegowanych (interpretacje te nie są korzystne dla firm delegujących). Ostatnio też pojawia się orzecznictwo dotyczące korzystania z art. 13 rozporządzenia 883/2004, który reguluje kwestie ubezpieczenia w przypadku pracy w kilku państwach, m.in. w zakresie pracy marginalnej czy procedur, jakich muszą dochować instytucje ubezpieczeniowe przy wydawaniu formularzy A1. Częste zmiany otoczenia prawnego na pewno nie służą stabilizacji i nie sprzyjają swobodzie świadczenia usług – a ta jest przecież jedną z podstawowych swobód wspólnego rynku UE.
Ministrowie siedmiu państw członkowskich zamiast zastanowić się nad rozwiązaniem palącego problemu gwałtownie słabnącej globalnej konkurencyjności rynku wewnętrznego UE, najwyraźniej postanowili rozprawić się z konkurencją wewnętrzną w postaci polskich firm usługowych, rzekomo zagrażających wysokim standardom, do których są przyzwyczajeni. Musimy być świadomi, że bogate państwa starej Unii mają wystarczające siły, żeby pod płaszczykiem ochrony wysokich standardów socjalnych skutecznie wyrzucić polskie firmy usługowe z rynku wewnętrznego. Odbudowany zostanie wtedy mur, który podzieli wspólnotę europejską na bogatą i biedną. Ponadto jeden z jej fundamentów – swoboda świadczenia usług – zostanie przekształcony w fikcję, co uruchomi proces dekonstrukcji rynku wewnętrznego. Nieprzypadkowe jest to, że stanowisko ministrów zbiegło się z otwarciem przez Komisję Europejską konsultacji społecznych dotyczących zmian rozporządzeń UE o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc aktów prawnych, które regulują m.in. sytuację ubezpieczeniową pracowników delegowanych i osób pracujących w dwóch lub więcej państwach członkowskich. W obliczu obecnych zagrożeń, jakie niesie ze sobą realizacja ich postulatów, musimy podjąć wszelkie działania, aby ochronić polskich pracowników i pracodawców. Okazją do tego powinien być liczny i aktywny udział w trwających obecnie konsultacjach społecznych.