Powołują się przy tym na przepisy, które nie pozwalają orzekać, gdy w organie jednostki organizacyjnej są braki. Nie milkną też pytania, czy decyzje ubezpieczeniowe mogą dziś być w ogóle wydawane
Sądy zawieszają postępowania, bo ZUS nie ma prezesa / Dziennik Gazeta Prawna
dr Rafał Morek adwokat w K&L Gates / Dziennik Gazeta Prawna
Katarzyna Kamińska aplikant radcowski w Tomczak & Partnerzy / Dziennik Gazeta Prawna
W wyniku szeroko komentowanego w mediach procesu kwalifikacyjnego na stanowisko prezesa ZUS nie wybrano ostatecznie nikogo. Premier wyznaczyła jedynie osobę pełniącą obowiązki, wyposażając ją w odpowiednie upoważnienie. Sytuacja jest precedensowa, prezes najprawdopodobniej nie zostanie powołany przez najbliższe miesiące.
Bez podstawy prawnej
Można powiedzieć, że wyznaczenie jedynie osoby pełniącej obowiązki, a nie prezesa, stanowi ominięcie procedur dotyczących zarówno samego wyboru, jak i wymagań, jakie ustawa z 17 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.) stawia kandydatowi. O ile w przypadku chwilowej przerwy w obsadzeniu stanowiska prezesa formuła „pełniący obowiązki” nie wzbudza większych kontrowersji, o tyle w sytuacji, gdy trwa to już tak długo, rodzą się pytania, jaki to może mieć wpływ na samą działalność ustawową ZUS. Jak zauważył jeden z naszych ekspertów, gdy osoba prawna (a taki status ma przecież ZUS) nie ma ustawowego organu przez tak długi czas, może to prowadzić do jej likwidacji. Oczywiście nikt nie zamierza likwidować ZUS, co nie oznacza jednak, że obecna sytuacja nie może odbić się negatywnie na sytuacji ubezpieczonych. Zdania na ten temat są podzielone.
Kontrowersje mniejsze...
Najważniejsza sprawa, którą zainteresowani są ubezpieczeni, to oczywiście możliwość wydawania decyzji. Jak wiadomo, sam prezes ich raczej nie podpisuje, a jedynie udziela pełnomocnictwa swoim pracownikom. Zdaniem Jerzego Bandarzewskiego, sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, upoważnienia te zachowują ważność, nie wygasają z chwilą opuszczenia stanowiska przez daną osobę. Tak samo ważność zachowają pełnomocnictwa udzielone np. radcom prawnym reprezentującym ZUS, co do czego również pojawiły się wątpliwości w niektórych sądach.
Wątpliwości pojawiają się w przypadku osób, które podpisały decyzję na podstawie upoważnienia, które zostało podpisane nie przez jednego z byłych, prawidłowo powołanych prezesów, ale przez osobę aktualnie tylko pełniącą obowiązki.
Jak zauważa dr Rafał Morek, adwokat w K&L Gates, kluczowe jest tutaj ustalenie, czy przepisy w ogóle pozwalają prezesowi Rady Ministrów tylko na „powierzenie obowiązków” bez powoływania na stanowisko. Na razie nie stało się to przedmiotem szerszej dyskusji.
...i większe
Kolejny problem, z jakim może zetknąć się ubezpieczony, to przebieg postępowania przed sądem po złożeniu odwołania. Tutaj pojawiają się poważniejsze wątpliwości. Niektóre sądy stwierdzają, że postępowanie powinno zostać zawieszone z uwagi na art. 174 par. 1 pkt 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), tj. z powodu braków w składzie organów jednostki organizacyjnej, które uniemożliwiają jej działanie.
Część ekspertów twierdzi, że nie ma przeszkód, aby postępowanie cywilne w trybie ubezpieczeniowym (np. odwołanie od decyzji w sprawie renty czy zasiłku) toczyło się dalej. Wskazują, że zdolność sądową i procesową mają oddziały ZUS, na które przecież nie wpływa brak prezesa. Inni przeciwnie, widzą podstawy do zawieszenia postępowania do czasu wyboru właściwego. Mówią oni jednak nie o postępowaniach cywilnych, które toczą się w trybie odrębnym dla ubezpieczeń społecznych, ale o sprawach cywilnych prowadzonych w trybie zwykłym, np. o zwrot błędnie wypłaconej emerytury lub zasiłku. W takich sytuacjach trudno znaleźć argumenty za kontynuowaniem postępowania, bo stroną nie jest już organ rentowy (oddział), a ZUS – osoba prawna. Są jeszcze sprawy toczące się przed sądami administracyjnymi i te, zdaniem niektórych, mimo braku prezesa ZUS z całą pewnością nie powinny być zawieszane.
Rządzący nie uczą się na błędach
Ta sytuacja obrazuje jednak szerszy problem, z jakim mamy do czynienia. Jak zauważają nasi eksperci, w przeszłości mieliśmy już do czynienia z podobnymi sytuacjami, gdy podawano w wątpliwość możliwość jedynie powierzania obowiązków bez wyznaczania na stanowisko. Były to sytuacje niejako awaryjne i zawsze wywoływały kontrowersje. W przypadku ZUS przepisy jasno określają, w jaki sposób powołuje się prezesa, a jednak zdecydowano się na dość wątpliwy pod względem prawnym sposób powołania kierownictwa jednej z największych i najważniejszych państwowych osób prawnych. Karkołomnych wysiłków wymaga, aby udowodnić, że w zasadzie problem nie istnieje i procedura powoływania prezesa wydaje się w ogóle zbędna. Być może to się uda, ale co mogłoby się stać, gdyby tych argumentów nie podzielił np. Sąd Najwyższy? Skutki mogłyby być katastrofalne. Fala wniosków o wznowienie postępowań zalałaby sądy i ZUS, skutecznie paraliżując ich pracę na wiele lat.
OPINIE EKSPERTÓW
Warto przyjrzeć się podobnym sytuacjom
Problem skuteczności upoważnień udzielonych na podstawie art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – w przypadku gdy nie powołano prezesa ZUS – wymaga odrębnego omówienia. Jak wynika m.in. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1455/06 (w sprawie dotyczącej upoważnień dotyczących wydawania decyzji w imieniu prezesa ZUS), takie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, wykonuje tylko bowiem kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej.
Kluczowe znaczenie ma zatem wykładnia przepisów ustrojowego prawa administracyjnego i ustalenie, czy zezwalają one prezesowi Rady Ministrów na powierzenie obowiązków prezesa ZUS osobie niewyłonionej w drodze konkursu, o którym mowa w art. 73 ust. 2 ustawy. Jeśli nie doszło do prawidłowego powołania konkretnej osoby na dane stanowisko (a więc do pełnienia funkcji organu), można mówić o braku możliwości działania w imieniu organu, a zatem „p.o. prezesa ZUS” nie mógłby realizować uprawnień prezesa ZUS.
W takim wypadku w grę wchodzi naruszenie m.in. art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności – organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) i art. 6 k.p.a. (wydanie decyzji przez nieuprawniony podmiot), a także art. 107 par. 1 albo art. 124 par. 1 k.p.a. (wymóg, by podpis na decyzji albo postanowieniu pochodził od osoby upoważnionej do ich wydania). Konsekwencją powyższego byłoby m.in. otwarcie drogi do uchylania albo stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez „p.o. prezesa ZUS” itp. (art. 145 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wada polegająca na wydaniu decyzji lub postanowienia przez osobę nieuprawnioną jest na ogół kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.
Z kolei w postępowaniach sądowych powinno nastąpić zawieszenie postępowania – zarówno w sprawach cywilnych (art. 174 par. 1 k.p.c.), jak i sądowoadministracyjnych (art. 124 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przeciwnym razie należy rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego – w ramach odpowiednich środków zaskarżenia.
Potrzebne zmiany w ustawie
Biorąc pod uwagę to, że organy administracji mogą działać na podstawie i w granicach prawa, powierzenie przez premiera pełnienia funkcji prezesa ZUS wybranej osobie z pominięciem procedury z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest niedopuszczalne. Nadal bowiem brak jest przepisów ustawowych regulujących sytuację, gdy brakuje osoby pełniącej funkcję prezesa ZUS. Podobna sytuacja miała miejsce w 2009 r. Co się zmieniło od tej pory?
W regulaminie organizacyjnym ZUS zawarto postanowienia wskazujące, kto zastępuje prezesa w razie jego nieobecności (kolejno poszczególni członkowie zarządu ZUS nadzorujący poszczególne piony). W zakres przekazanych kompetencji wchodzi m.in. reprezentowanie ZUS lub prezesa ZUS na zewnątrz, a zatem chodzi zarówno o sprawy, w których stroną postępowania jest ZUS, jak i sprawy, w których stroną jest prezes jako organ administracji. Powstaje jednak pytanie, czy postanowienia te można rozciągnąć na sytuację, kiedy nie ma prezesa.
Kwestia ta nie jest jednoznaczna. Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając konsekwencje śmierci rzecznika praw obywatelskich dla toku postępowania sądowoadministracyjnego, uznał, że wobec postanowień RPO w sprawie powierzenia swoich kompetencji zastępcom na czas jego nieobecności nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na utratę zdolności sądowej organu – organ bowiem dalej istnieje, a jedynie brak jest osoby pełniącej tę funkcję, przy czym są ustanowieni zastępcy. NSA posłużyło się tutaj koncepcją ciągłości wykonywania funkcji państwa.
Stosując pewną analogię i rozumiejąc szeroko uregulowania regulaminu ZUS, należałoby przyjąć, że postępowania sądowe i sądowoadministracyjne, których stroną jest ZUS lub prezes ZUS, mogą się toczyć. Tym samym nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania ani z uwagi na brak organu jednostki organizacyjnej uniemożliwiający jej działanie (w sprawach, których stroną jest ZUS), ani utraty przez organ zdolności sądowej (gdy prezes ZUS występuje w roli organu administracji).
Przedstawiona koncepcja pozwalałaby na dalsze prowadzenie postępowań, których w skali kraju jest przecież wiele. Może jednak spotkać się z krytyką z uwagi na wewnątrzzakładowe źródło umocowania zastępcy. Dlatego kwestie pełnienia obowiązków prezesa w przypadku niewyłonienia kandydata zgodnie z procedurą czy też śmierci w trakcie urzędowania powinny zostać jednoznacznie uregulowane w ustawie.